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关于印发12省区市实施降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目总结的函

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:32:40  浏览:9363   来源:法律资料网
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关于印发12省区市实施降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目总结的函

卫生部


卫基妇函[2003]165号

关于印发12省区市实施降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目总结的函

内蒙古、甘肃、宁夏、青海、湖南、西藏、江西、四川、重庆、新疆、贵州、云南省、自治区、直辖市人民政府办公厅:
卫生部、国务院妇女儿童工作委员会、财政部于2000年——2001年在12省、自治区、直辖市实施了“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风” 项目。现将项目总结报告印发给你们,请结合本地实际,总结经验,继续做好本项工作。







二○○三年三月十八日




抄送:内蒙古、甘肃、宁夏、青海、湖南、西藏、江西、四川、重庆、新疆、贵州、云南省、自治区、直辖市卫生局,妇女儿童工作委员会,财政厅局。
附件
一项顺民意、得民心的德政工程
——12省、区、市降低孕产妇死亡率、
消除新生儿破伤风项目总结
为了配合国家西部大开发战略,促进西部妇女、儿童的生存、保护和发展,全面实现《两个纲要》提出的目标,在党中央、国务院的亲切关怀和高度重视下,2000年1月至2001年12月,卫生部、国务院妇女儿童工作委员会(以下简称国务院妇儿工委)和财政部在西藏、贵州、青海、新疆、甘肃、云南、四川、宁夏、内蒙古、江西、重庆和湖南(湘西地区)12个省、自治区、直辖市实施了降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目(以下简称“降消项目”),项目总投资人民币两亿元,是建国以来我国在妇幼保健方面单项投入最大的项目。
经过短短两年的努力,到2001年底,“降消项目”提出的目标和支持性目标基本得到实现,12个项目省的孕产妇死亡率和新生儿破伤风发生率明显降低。378个项目县的孕产妇死亡率平均下降了28.79%,新生儿破伤风发病率下降了55%。以1999年12省项目县不变数字统计,1999年项目县共死亡孕产妇1963人,2001年死亡孕产妇1410人。项目的实施使553名孕产妇摆脱了死亡的威胁,我国西部地区妇女儿童的健康保健水平得到明显提高,并带动全国孕产妇死亡率和新生儿破伤风发病率的下降,为完成20世纪90年代《两个纲要》目标发挥了重要作用,同时为实施21世纪头10年《两个纲要》目标,奠定了扎实的基础。
一、项目目标完成情况良好,项目地区妇女儿童健康保健水平得到明显提高
“降消项目”实施两年来,项目确定的孕产妇死亡率、新生儿破伤风发病率等2项主要目标,住院分娩率、高危孕产妇住院分娩率、消毒接生率、乡村助产人员持证上岗率、产前检查覆盖率等5项支持性目标完成情况良好。
1、孕产妇死亡率
孕产妇死亡率是衡量一个地区社会经济发展水平的重要标志,也是“降消项目”的主要目标。项目结束后,孕产妇死亡率以省为单位在1990年的基础上下降一半的省有7个(见表1)。
12个项目省、区、市确定的378个项目县,均为孕产妇死亡率较高的西部地区贫困县。降消项目开展后,孕产妇死亡率均有不同程度的下降,下降幅度在3.97%~55.63%之间(见表2),平均下降28.79%。
表1 12个项目省、自治区、直辖市孕产妇死亡率(1/10万)
省份1990年2001年下降幅度(%)
内蒙147.7355.74-62.27
江西108.042.73-60.44
湖南87.4039.82-54.44
重庆157.26 79.13*-49.68
四川160.186.6-45.91
贵州267.0103.23-61.34
云南191.078.15-59.08
西藏715.8324.7-54.64
甘肃315.986.42-72.64
青海242.0135.87-43.86
宁夏123.072.49-41.07
新疆270.0169.16-37.35

*年报数

表2 12个项目省(区、市)项目县的孕产妇死亡率(1/10万)
省份1999年2000年2001年下降幅度(%)
内蒙78.6174.4565.86-16.22
江西85.2 63.1 37.8 -55.63
湖南104.6497.1166.31-36.63
重庆88.3688.6884.85-3.97
四川144.38111.0690.79-37.12
贵州144.79140.53109.87-24.12
云南135.43120.8291.84-32.19
西藏526.22523.19365.73-30.50
甘肃126.34112.8193.58-25.93
青海195.37156.76126.58-35.21
宁夏110.60122.0695.55-13.61
新疆198.36166.27142.04-28.39
合计129.47115.6892.19-28.79

2、新生儿破伤风发病率
消除新生儿破伤风的重点是推行住院分娩,在无法实施住院分娩的地区推行消毒接生。项目实施后,12个项目省、区、市的新生儿破伤风发病率下降到 1‰以下,达到了项目目标(见表3)。
表3 12省(区、市)新生儿破伤风发病率(‰)
省份1990年1999年2000年2001年
内蒙0.950.100.040.01
江西1.840.420.280.19
湖南2.130.120.120.07
重庆1.620.180.140.09
四川3.640.860.350.15
贵州4.311.370.990.81
云南3.790.520.420.26
西藏0.000.000.000.00
甘肃2.670.510.410.13
青海0.880.160.140.00
宁夏1.580.490.360.20
新疆0.910.470.300.15
合计2.660.620.420.28


3、住院分娩率
住院分娩是降低孕产妇死亡的有效措施。2001年,各项目省、区、市的住院分娩率较项目实施前的1999年均有明显升高。许多地区采取了各种措施,如加强产科建设、降低分娩收费、实行分娩限价、解决产妇住院期间的吃饭、取暖等问题,鼓励、帮助产妇住院分娩。西藏的住院分娩率上升明显,2001年在医院、卫生院分娩的产妇是1999年的3倍多(见表4)。
表4 12省(区、市)1999-2001年住院分娩率(%)
省住院分娩率(%)
1999年 2000年 2001年
内蒙54.28 63.55 70.69
江西62.25 69.38 70.74
湖南43.34 57.37 70.65
重庆50.78 53.45 57.51
四川41.71 47.69 56.00
贵州17.15 21.79 25.61
云南33.43 34.22 40.28
西藏5.79 12.92 17.05
甘肃43.52 47.23 51.29
青海24.28 32.80 43.17
宁夏23.25 30.73 42.01
新疆30.49 35.10 39.19


4、高危孕产妇住院分娩率
高危孕产妇是造成孕产妇死亡的最直接原因,更应住院分娩。项目实施以来,部分项目省、区、市高危孕产妇住院分娩率有了明显的提高(见表5)。
表5 12省(区、市)1999-2001年高危孕产妇住院分娩率(%)
省高危孕产妇住院分娩率(%)
1999年 2000年 2001年
内蒙97.81 98.47 98.70
江西97.55 98.63 98.12
湖南96.21 95.51 98.30
重庆98.10 98.85 98.67
四川76.74 94.83 95.68
贵州76.59 88.12 88.47
云南63.58 73.80 80.36
西藏44.55 82.41 76.39
甘肃84.60 91.01 93.55
青海81.55 76.45 90.36
宁夏60.77 85.74 90.33
新疆68.99 88.45 98.70


5、产前检查覆盖率
建立孕产妇保健管理制度,适时开展产前检查,把高危孕产妇筛查出来,及时送到医院、卫生院进行住院分娩,是防止孕产妇死亡的重要环节。项目开展后,很多地方对村接生员进行了职能转化,让其从接生转到产前检查、高危筛查和护送孕产妇住院分娩、产后访视上。(见表6)。
表6 12省(区、市)1999-2001年产前检查覆盖率(%)
省产前检查覆盖率(%)
1999年 2000年 2001年
内蒙90.87 91.82 92.34
江西92.03 88.63 90.72
湖南85.45 88.44 93.17
重庆87.71 75.99 82.85
四川67.60 82.12 83.16
贵州78.11 75.48 83.21
云南74.17 60.21 67.61
西藏55.43 83.19 89.16
甘肃80.54 68.78 78.20
青海65.91 83.63 90.88
宁夏81.97 69.58 79.71
新疆75.96 91.82 92.34


二、项目执行顺利,有力地推动了各地妇幼卫生基础性工作的开展
1、降消项目引起项目地区政府的高度重视
2000年初,“降消项目”启动大会在北京召开,国务院妇儿工委、卫生部、财政部负责同志分别在大会上作了重要讲话,并与各项目省、自治区、直辖市签订了项目承诺书。卫生部、国务院妇儿工委和财政部联合颁发了5个配套文件,编写了统一的培训教材,举办了3期项目管理培训班和3期蹲点专家培训班。各省、区、市相继成立了“降消项目”领导小组,召开了地区性项目启动大会,拉开了这项造福于广大孕产妇和新生儿的“德政工程”、“民心工程”的帷幕。各级政府都明确要求,要把项目的实施作为学习贯彻“三个代表”重要思想的具体行动,把项目的实施摆到各级政府重要的议事日程上。
2、培训基层妇幼骨干提高了相关人员的业务素质
要实现“降消项目”确定的各项目标,提高基层妇幼保健工作人员的技术业务水平是先决条件。各地在项目的实施规程中,都把人员培训作为重要的工作内容,使项目的实施过程,成了基层妇幼保健人员业务学习、业务提高的过程。按照项目活动安排,在两年项目周期内应对乡镇卫生院助产人员、村医和接生员轮训一遍。从各项目省、区、市的执行情况来看,大多数地区完成了培训任务,即使未完成培训任务的省份,其培训率也达到90%以上(见表7)。
表7 12省(区、市)项目期间人员培训情况
省份应培训人数实际培训人数培训率(%)
内蒙 984616120163.72
江西 8139 8055 98.97
湖南1103710755 97.44
重庆3533335333100.00
四川3306139211118.60
贵州1780517780 99.86
云南1311812108 92.30
西藏 501 1554310.18
甘肃3460874988216.68
青海 3650 3431 94.00
宁夏 3719 3719100.00
新疆489610433213.09


3、乡镇卫生院配备产科设备为安全分娩提供了物质基础
为乡镇卫生院配备必要的产科设备是项目活动的一项主要内容,其经费占总经费的一半。在项目的实施中,设备的采购、供应和配备工作得到各项目省、区、市的高度重视,项目地区的设备到位率达到了100%。
4、开展相关健康教育更新了群众的生育观念
实施“降消项目”的12个省、区、市,都是西部欠发达地区,378个项目县又都是国家级或省级贫困县,群众生育观念相对落后。在一些贫困地区和交通闭塞地区,传统的封建习俗还在起作用,另外群众还缺乏自我保护意识。因此,向群众开展科学的生育观念教育十分重要。根据当地的实际情况,各项目省、区、市采取了形式多样的健康教育方式,宣传妇幼保健、安全分娩等方面的知识,取得了良好的效果(见表8)。
表8 12个项目省(区、市)健康教育情况
省份宣传资料(万份)广播电视标语(条)其 他
内蒙古ÖÖÖ
江西87455次10842咨询563次,编印宣传画4万套
湖南91.6182次14472宣传栏,孕妇学校,播放录像,宣传车
四川385种 孕妇学校2534期,社区健康教育3529期
重庆31.2 4258专栏2291,面对面163845,孕妇学校98534
贵州90ÖÖ宣传栏,进村入户
云南214.7
西藏Ö 板报
甘肃211.42785次 咨询
青海12Ö 宣传栏,面对面
宁夏38.46次263板报592期,办班39680人次,
宣传栏414期,录音录像27,
集会6000人次
新疆

Ö 未填数量
5、有效的监督指导保证了项目的顺利进行
严格的监督和有效的技术指导在各地“降消项目”的执行过程中发挥了重要的作用。在项目实施中,国家级专家督导进行了3次,共覆盖了1/4的项目县;各项目省、区、市也进行了省级全过程督导,督促和帮助项目县按规定开展各项项目活动(见表9)。在各地的督导活动中,最具成效的是下派蹲点专家的活动(见表10)。蹲点专家不仅监督和指导蹲点地区的整个项目实施工作,而且采取传、帮、带的方法,培训当地的乡村医生和妇幼保健人员,为在短时间内提高基层妇幼保健人员的技术水平做出了重大贡献。据统计,各项目省、区、市共派出专家336名,其中具有高级职称者占47.65%,中级职称占45.24%。蹲点专家蹲点总天数达12213天,人均36.35天。
表9 12个项目省(区、市)省级监督指导情况
省份人数(人)次数(次)人次数县数(个)
内蒙古204 38
江西194 28
湖南3423 25
四川 4048
重庆 5026221
贵州1207 48
云南 3 49
西藏55 10
甘肃183 45
青海483 20
宁夏12 38 8
新疆61 15


表10 12个项目省(区、市)蹲点专家情况
省份人数总天数
高级职称中级职称医师合计
内蒙古3813 511316
江西141 15450
湖南30 3120
四川2032 521649
重庆30 3180
贵州2621 472395
云南2221 432159
西藏10 160
甘肃2358241053314
青海53 8150
宁夏53 8420
新疆00 00
合计1601522433612213


6、配套经费的落实使项目有效、顺利实施
“降消项目”要求地方按1∶1配套安排资金,由于12个项目省、区、市都地处西部地区,地方经济和财政都不宽裕,解决配套资金成为很多地方的难题。在各级政府的大力支持下,除贵州、新疆外,其他各项目省、区、市克服了种种困难,保证了项目配套资金的落实(见表11)。
表11 12个项目省(区、市)配套经费落实情况
省份中央项目资金省内应配省内实际配到位率(%)
内蒙古 870 890890100.0
江西 679 690714103.5
湖南 780 780 1192.2152.9
四川100010201020100.0
重庆198020192329115.4
贵州120012401015 81.9
云南1010 1246.7 1265.04101.5
西藏 130 136136100.0
甘肃113011501150100.0
青海 400400420105.0
宁夏 255 239.98 239.98100.0
新疆 400410355 86.6


7、经济救助帮助贫困孕产妇走进卫生院
在项目实施过程中,各地采取了降低收费、限价收费等措施,帮助贫困家庭的产妇,特别是高危产妇能走进卫生院、医院住院分娩。 “降消项目”要求对特困家庭的产妇实行贫困救助。在项目执行期间,各地共支付贫困救助金1418.9万元,有11.73万名贫困孕产妇在项目资金的资助下,进入医院、卫生院接受了安全的接生服务(见表12)。
表12 12项目省(区、市)贫困救助人数及经费
省、自治区救助人数(人)救助经费(万元)
内蒙820762.6
江西8889134.4
湖南312454.0
重庆10688195.0
四川25170285.0
贵州1076260.8*
云南16531299.1
西藏171720.3
甘肃14643226.0
青海313637.3
宁夏1133187.4
新疆310217.8
合计1173001418.9

*贵州从中央经费中支付了4.0万元
三、项目实施效果明显,但各地进展尚不平衡。
由于我国经济和社会发展在城乡之间、地域之间存在很大差别,西部地区贫困人口多,12个项目省、区、市的经济状况、地理环境、人口素质、工作基础等都有不同,所以“降消项目”的实施还不平衡,还存在一些问题需要进一步解决。有的地区尽管努力做了大量工作,但项目目标仍未实现。在孕产妇死亡方面,家庭分娩、自然条件恶劣、交通不便等是重要原因。此外,计划外生育死亡仍是难点,由于计划外怀孕者逃避妇幼保健管理,出现难产时不敢呼救,以致失去抢救时机;有的地方计划生育服务机构在不具备抢救条件的情况下开展大月份引产,出现产妇、新生儿死亡。在住院分娩方面,由于观念、习俗、经济、环境等因素的影响,一些偏远山区、贫穷地区、少数民族地区短时间内提高住院分娩率难度很大。提高孕产妇住院分娩率,还需要做较长时间的工作。在人员培训方面,尽管各项目省、区、市基本上对乡、村两级妇幼卫生人员轮训了一遍,但乡级助产人员的临床进修时间不足,其助产和急救技能提高不明显,部分地区还未完成村级卫生人员的职能转变,其高危孕产妇筛查能力也有待提高。在项目设备的使用方面,虽然项目设备的到位率较高,但由于项目时间短,设备到位较晚,设备的使用率较低,设备管理使用人员的培训也有待加强。在项目的监督指导方面,有的项目省督导力度不够,还有的地区在整个项目期间仅督导了一次,没有下派蹲点专家,致使项目的管理不严格,相关技术操作不规范。在配套经费和贫困救助方面,至项目结束,尚有2个省没有完全落实配套经费。一般来说,项目配套经费由省里统筹解决的,落实的都比较好;由省、市、县分别解决的,落实的难度很大,因为项目县都是需要上级扶持的国家级或省级贫困县,很难对项目给予投入。这是项目配套经费没有完全落实的一个重要原因。由于一些贫困县财政困难,需要救助的对象又多,有的地方规定年人均纯收入200~300元即可享受住院分娩贫困救助,致使一些贫困孕产妇难以得到相应的经济救助,导致住院分娩率提高缓慢。
为落实《中国妇女发展纲要(2001~2010年)》和《中国儿童发展纲要(2001~2010年)》提出的“孕产妇死亡率、婴儿和5岁以下儿童死亡率以2000年为基数分别下降1/4、1/5”和2002年5月在纽约召开的儿童问题特别联大会议制定并通过的今后10~15年的奋斗目标,即婴儿死亡率和孕产妇死亡率与2000年相比2010年要各下降1/3,争取到2015年以1990年为基数分别下降2/3和3/4,这个目标,远远超过我国新“两纲”的预期目标。实现这些主要目标,难点在贫困地区、西部地区。2001年12个“降消”项目省的孕产妇死亡率为92.19/10万,仍在全国水平上,其中有6个省孕产妇死亡率超过100/10万;有5个省的孕产妇死亡率未达到目标要求,部分项目县的新生儿破伤风发生率在1‰以上。从实现全国的目标着眼,必须把西部地区的“降消”工作作为一项长期而又艰巨的任务。下一步,各地应借助项目实施后的东风,延续项目中采用过并被实践证明有效的各项措施,继续把“降消”工作作为农村妇幼卫生工作的重点,强化政府行为,加大对农村妇幼卫生工作的投入;在农村卫生改革的过程中,强化乡镇卫生院的预防保健功能,切实加强乡镇卫生院产、儿科建设,继续实行接生限价等措施;加强基层妇保人员业务培训和村级妇保人员的职能转化,加强对高危孕产妇的转诊和抢救,多渠道筹措贫困孕产妇救助资金,动员社会力量参与这项工作,稳步提高住院分娩率,切实降低孕产妇死亡率和新生儿破伤风发生率,切实保护妇女儿童的健康权益。
总之,通过两年“降消项目”的实施,12省、区、市不少的孕产妇和新生儿告别了死神的威胁,378个贫困县的妇幼保健工作跨上了一个新的台阶,无疑,这是一个体现社会进步、体现尊重人权、体现爱心的项目,是一个顺民意、得民心的德政工程,也是全国妇幼保健工作者送给全体母亲和儿童的世纪礼物。进入21世纪以后,随着我国国民经济和社会发展继续向前迈进,人民生活水平日益提高,我国妇幼卫生事业将不断向前发展,广大妇女儿童的健康保健需求将进一步得到满足。


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关于发布《营业税改征增值税试点期间航空运输企业增值税征收管理暂行办法》的公告

国家税务总局


关于发布《营业税改征增值税试点期间航空运输企业增值税征收管理暂行办法》的公告


国家税务总局公告2013年第7号



  为解决营业税改征增值税试点期间航空运输企业总机构试点纳税人缴纳增值税问题,国家税务总局制定了《营业税改征增值税试点期间航空运输企业增值税征收管理暂行办法》,现予以发布,自2012年9月1日起施行。
  特此公告。


  国家税务总局
  2013年2月6日


  营业税改征增值税试点期间航空运输企业增值税征收管理暂行办法


  第一条 为了规范营业税改征增值税试点期间航空运输企业增值税征收管理,根据《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》(财税〔2011〕111号,以下称《试点实施办法》)、《总分机构试点纳税人增值税计算缴纳暂行办法》(财税〔2012〕84号)和现行增值税有关规定,制定本办法。
  第二条 经财政部和国家税务总局批准,按照《总分机构试点纳税人增值税计算缴纳暂行办法》计算缴纳增值税的航空运输企业,适用本办法。
  第三条 航空运输企业的总机构(以下称总机构),应当汇总计算总机构及其分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务的增值税应纳税额,抵减分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务已缴纳的增值税和营业税税款后,向其机构所在地主管税务机关申报纳税。
  第四条 总机构汇总的应征增值税销售额由以下两部分组成:
  (一)总机构及其试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务的应征增值税销售额。
  (二)非试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务的销售额。计算公式为:
  销售额=应税服务的营业额÷(1+增值税适用税率)
  应税服务的营业额,是指非试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务的营业额。增值税适用税率,是指《试点实施办法》规定的增值税适用税率。
  总机构应按照增值税现行规定核算汇总的应征增值税销售额。
  第五条 总机构汇总的销项税额,按照本办法第四条规定的应征增值税销售额和《试点实施办法》规定的增值税适用税率计算。
  第六条 总机构汇总的进项税额,是指总机构及其分支机构因发生《应税服务范围注释》所列业务而购进货物或者接受加工修理修配劳务和应税服务,支付或者负担的增值税税额。总机构和分支机构用于发生《应税服务范围注释》所列业务之外的进项税额不得汇总。
  非试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务而购进货物或者接受加工修理修配劳务和应税服务,应当索取增值税扣税凭证。
  第七条 试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务,按照应征增值税销售额和预征率计算缴纳增值税,按月向主管税务机关申报纳税,不得抵扣进项税额。计算公式为:
  应缴纳的增值税=应征增值税销售额×预征率
  试点地区分支机构销售货物和提供加工修理修配劳务,按照增值税暂行条例及相关规定申报缴纳增值税。
  第八条 非试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务,按照现行规定申报缴纳营业税。
  第九条 试点地区分支机构,应按月将当月《应税服务范围注释》所列业务的应征增值税销售额、进项税额和已缴纳的增值税税额归集汇总,填写《航空运输企业试点地区分支机构传递单》(附件1),报送主管国税机关签章确认后,于次月10日前传递给总机构。
  非试点地区分支机构,应按月将当月《应税服务范围注释》所列业务的营业税应税营业额、已缴纳的营业税税额以及取得的进项税额归集汇总,填写《航空运输企业非试点地区分支机构传递单》(附件2),报送主管国税机关和地税机关签章确认后,于次月10日前传递给总机构。
  第十条 总机构的增值税纳税期限为一个季度。
  第十一条 总机构应当依据《航空运输企业试点地区分支机构传递单》和《航空运输企业非试点地区分支机构传递单》,计算当期发生《应税服务范围注释》所列业务的增值税应纳税额,抵减分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务当期已缴纳的增值税和营业税税款后,向其主管税务机关申报纳税。抵减不完的,可以结转下期继续抵减。计算公式为:
  总机构当期应纳税额=当期汇总销项税额-当期汇总进项税额
  总机构当期应补(退)税额=总机构当期应纳税额-当期试点地区分支机构已缴纳的增值税税额-当期非试点地区分支机构已缴纳的营业税税额
  第十二条 总机构及其分支机构,一律由机构所在地主管国税机关认定为增值税一般纳税人。
  第十三条 总机构应当在开具增值税专用发票的次月申报期结束前向主管税务机关报税。
  总机构及其分支机构取得的增值税扣税凭证,应当按照有关规定到主管国税机关办理认证或者申请稽核比对。
  总机构汇总的进项税额,应当在季度终了后的第一个申报期内申报抵扣。
  第十四条 分支机构所在地主管税务机关应定期对其纳税情况进行检查。
  试点地区分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务申报不实的,就地按适用税率全额补征增值税;非试点分支机构发生《应税服务范围注释》所列业务申报不实的,按照现行规定补征营业税。主管税务机关应将检查情况及结果发函通知总机构所在地主管国税机关。
  第十五条 总机构及其分支机构的其他增值税涉税事项,按照《试点实施办法》及现行增值税有关政策执行。



附件:1.航空运输企业试点地区分支机构传递单.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12209801.files/n12209802.doc
2.航空运输企业非试点地区分支机构传递单.doc
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/n12209801.files/n12209803.doc


论民事诉讼中自认的限制

王春胜


[摘 要] 自认是民事诉讼中一项重要而古老的制度,它孕育于辩论主义原则的基础之上。自认拥有约束当事人和法院以及免除另一方当事人举证责任的效力。但并非所有的自认都能产生法律意义上的效力,其受到一定的限制。自认的限制虽在我国的法律条文中有所涉及,但在实践过程或实务操作中仍然存在一定问题。因此,民事诉讼中自认的限制问题需要进一步地思考与探索。

[关键词] 自认 效力 限制


  自认是一方当事人在诉讼程序进行过程中承认对方当事人所主张的不利于己的事实为真实,它必须以明示的方式向法院作出或由法律拟制承认,并且其承认的事实主张与对方当事人主张的事实完全一致。但并非所有的此类承认都会产生法律意义上的自认效力,民事诉讼中自认的效力总是相对的。在某些特殊的情形或法定事由之下,自认受到一定的限制,即体现为自认效力的失效。

一、 自认限制的原因探究

  自认是民事诉讼中一项重要的制度。它充分体现了民事诉讼中的意思自治,体现了处分原则和辩论主义原则的要求。民事诉讼中的自认促进了诉讼的进行,降低了诉讼成本,提高了诉讼效益。因此,大陆法系和英美法系的主要国家都确立了该制度。在我国,最高人民法院于1992年7月14日在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十五条第(1)款中原则性地规定:“一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求,明确表示承认的,当事人无需举证。”[1]这是自认制度在我国的雏形。1998年,最高人民法院《关于民事经济审判方式改革的规定》中第二十一、二十二条涉及了自认的规定。2001年最高人民法院公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第八条明确了我国的自认制度。既然自认制度在民事诉讼中如此重要,且为绝大多数国家的法律制度所确认,那又为何要对自认有所限制呢?原因就在于一项制度的确立、运行总会存在一定的价值冲突,自认制度同样不例外。在价值的权衡之下,自认的限制应运而生。
  自认在民事诉讼中产生的效力是对当事人处分权的一种肯定,也充分体现了民事案件的私权性质。自认的法律效力主要体现在三个方面:(1)对当事人的约束。当事人一旦对另一方当事人所陈述的案件事实明确表示承认,法律就对该承认的案件事实给予确认。也就无需用其他证据加以证明,该案件事实具有直接证明力,同时不允许自认当事人随意撤回自认或主张与自认相反的事实。这是诚信原则在自认规则上的体现。(2)对法院的约束,法院作出裁判时必须受当事人自认的案件事实的约束。法院在适用法律时以自认事实为基础,不能与此相悖。也就是说排除了法院对自认事实的认定权,使法官的“自由心证”得不到启动,即法官不能主观否定自认事实[2]。此外,自认的效力不仅约束一审法院,对其上级法院同样构成约束。一审法院基于当事人自认的事实作出的判决,如果处于确定状态,受不利判决的当事人不得上诉。即使提出了申诉,也不得主张与自认事实相反的主张。上诉法院的裁判除因法律适用错误而改判外均应维持一审判决。(3)免除另一方当事人的举证责任,即免除“谁主张谁举证”的一般责任。其体现在最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第八条的规定中。由此可见,自认一旦成立对当事人和法院都会产生重大影响。然而,民事案件有时不只是双方当事人之间的利益之争,其也会涉及国家利益、社会公共利益或者第三人的利益。如果在这些情况下对自认的效力不加以任何限制,那就会有违法律公平、公正的价值。此时自认效力的合理限制显得十分必要。
  因此,自认的限制主要缘于其所涉及的利益关系和当事人意思自治价值与公平、公正的法律价值之间的权衡比较。当民事诉讼的案件不仅仅是关系到双方当事人之间的利益而牵涉国家、社会公共利益或第三方利益时,为了实现和维护公平、公正的法律价值,自认的效力就需要受到限制。当然,在通常情况下,我们应当尊重当事人处分权的行使,维护私法自治的价值。所以,民事诉讼中自认确实需要限制,但那是在某些特殊的情形或法定事由之下的合理限制,是利益、价值权衡之下的选择。

二、当前我国自认限制的体现

  自认的合理限制并不会影响自认作用的发挥,相反还能进一步促进程序的安定性和裁判的公正性。自认的限制即自认效力的失效表现为当事人的自认将不再对法院产生约束力,法院可以采用与其自认内容相反的案件事实作出裁判,同时对于当事人自认的事实或法律关系,法院仍需依职权进行调查取证。在我国,法律条文中明确规定排除自认的事实是涉及有关身份关系的案件事实。其他一些自认的限制情形则体现在相关的法律条文之中,如规定应当由“人民法院调查收集证据”以证明的事实等等。具体而言,自认的限制主要涉及以下几项事实:
  (一)与司法认知相冲突的事实
  司法认知是指法官在案件审理过程中,对于应当适用的法律或某些特定的待证事实,无需当事人举证证明即应认可其真实性,并把它作为认定事实、据以作为裁判的依据[3]。 在我国,最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第九条中规定司法认知主要包括六项:(1)众所周知的事实;(2)自然规律及定理;(3)根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则,能推定出的另一事实;(4)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实;(5)已为仲裁机构的生效裁判所确认的事实;(6)已为有效公证文书所证明的事实。需要指出的是,这里“与司法认知相冲突的事实”中的“司法认知”都是当事人没有相反证据足以推翻的事实。如果当事人自认的具体事实与显著的事实、真实情形或其他为法院予以司法认知的事实相悖,则应认定该自认为无效。民事诉讼中确实需要维护当事人私法自治的权利,保障当事人处分权的有效行使,但那并不意味着赋予民事诉讼当事人歪曲、虚构事实的权利。人民法院的裁判必须以事实为依据,不能将明显虚构的事实作为裁判的基础。否则,这将有损于人民法院的权威及公正的形象。
(二)涉及国家利益、社会公共利益或第三方合法利益的事实
  某些民事案件并不单纯是诉讼双方当事人之间的纠纷,其中会牵涉国家利益、社会公共利益或第三方的合法利益。更有甚者,诉讼当事人只是将诉讼作为一个幌子,企图借助法院的判决,以合法手段掩盖非法的目的——侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益。为此,法律规定当民事案件涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益时,当事人自认的效力大大减退,人民法院应当依职权调查收集证据以证明案件事实。
1.法律规定应当由法院依职权调查的事实。对于此类事实,法院不受当事人自认的约束,法院有权调查取证。如最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第十三条就明确规定:“对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实,人民法院可以责令当事人提供相关证据。” 《民事诉讼证据的若干规定》第十五条也指出以下事实由人民法院调查收集证据:“(一)涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实;(二)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。”据此,为了维护国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益,法院的职权再度摄入民事诉讼之中。对于这些事项即使当事人已经作出了自认,也不会产生自认的效力,不会对法院的裁判形成约束力。
2.有关身份关系诉讼的事实。有关身份关系的诉讼牵扯到社会公众利益,同时由于其自身的特点也是需要从中单独提出加以阐述的一部分。有关身份关系的案件,如婚姻关系、亲子关系、收养关系、抚养关系事件等,不同于以财产关系为诉讼标的的案件,其具有较强的公益性,即身份关系的案件不仅涉及当事人自身的利益,还会涉及第三人、国家及社会的利益。在日本、我国台湾地区民事诉讼法中对以上身份关系诉讼确定为“人事诉讼”,并建立了与此相适应的人事诉讼程序。身份关系与作为社会重要元素的婚姻家庭密切相连。一旦婚姻家庭秩序混乱将导致社会的动荡与不安,可能会发生恶性的治安事件,甚至是刑事事件。为了维护婚姻家庭的稳定,也为了社会的安定,在审理此类案件时,必须十分谨慎。因为只要一不小心就有可能触动破坏社会秩序的弦。为此,应采取特殊的程序法理,在职权探知主义的指导下,法院会尽量去发现案件的客观真实。这就有别于一般民事案件要求执行当事人主义,给予民事领域更多的自由空间,实现“私法自治”的理念。在这些案件中自认规则得不到适用,自认的效力也不会发生。法院的调查取证职能在此时也凸显了出来。但应注意,此处不适用自认规则,并不是说自认事项没有证据能力或证明力,而仅是不产生举证责任免除的效力,法院职权调查不受自认规则效力约束,经过对证据的综合审查判断后,还可采取与自认内容相反的证据,作为裁判基础[4]。 也就是说自认可能存在成为一般性证据的空间。
(三)无诉讼行为能力或限制行为能力的当事人所自认的事实
  无诉讼行为能力或限制行为能力的当事人在民事诉讼程序进行过程中对某些具体事实作出的承认,不构成民事诉讼法上的自认,不产生自认的法律效力。这是为了有效维护无诉讼行为能力或限制行为能力当事人的合法权益。只有无诉讼行为能力或限制行为能力当事人的法定代理人的诉讼行为才是合法有效的。
(四)共同诉讼中一部分人所自认的事实
  在现实诉讼中,诉讼双方当事人为多人的共同诉讼形式时有出现。共同诉讼又有必要共同诉讼与普通共同诉讼之分。一般来讲,普通共同诉讼由于完全出于提高诉讼效率,节约诉讼成本的考虑而存在,各共同诉讼人之间权利义务具有可分性,决定了各个共同诉讼人的自认并不会对其他共同诉讼人权利行使造成影响。而在必要共同诉讼中,各共同诉讼人对争议的法律关系享有共同的权利,承担共同的义务,一方的自认必然会牵涉到其他共同诉讼人的利益[5]。我国《民事诉讼法》第五十三条第2款规定:“共同诉讼的一方当事人对诉讼标的有共同权利义务的,其中一人的诉讼行为经其他共同诉讼人承认,对其他共同诉讼人发生效力;对诉讼标的没有共同权利义务的,其中一人的诉讼行为对其他共同诉讼人不发生效力。” 这就意味着在必要共同诉讼中,其中一人作出的自认若要对全体共同诉讼人都产生约束力,必须经过全体共同诉讼人的同意,否则不发生自认的效力,而只能作为一种证据来使用。而在普通共同诉讼中,其中一人的自认无论是否得到其他主体的承认都不会对共同诉讼中的其他主体发生效力。由此可知,在我国共同诉讼中一部分人的自认由于欠缺自认的构成要件而不能成为适格的自认。但由于我国关于必要共同诉讼中自认的此项规定是以当事人的主观认可作为效力发生的要件,因此只要共同诉讼中一部分人的自认事先得到特别授权或者事后得到追认,则应认定其具有自认的效力。
(五)和解、调解中让步所涉及的事实
  民事诉讼中调解、和解是结案的常用方式。在调解或者和解过程中,为了使纠纷得到尽早解决,息诉止纷,当事人往往作出一些让步以实现和解或者调解。如果和解或者调解最终生效,则不需要考虑这些让步对以后的影响。但如果和解或调解失败,那么这些让步是否在以后的诉讼中产生自认的效力,则是必须考虑的问题。笔者认为:这些让步不能视为当事人的自认,也不发生自认的法律效力。否则,在以后的民事诉讼中当事人将不敢再轻易作出让步,这势必会影响民事案件以调解、和解方式解决的概率,不利于民事法律行为的进行。其实民事诉讼中调解与和解中的让步与当事人的自认是存在本质区别的,两者的目的是完全不同的。让步,无论在何种情况之下,都是当事人出于达到平息争端、达成协议的目的而为的。诉讼中和解和调解,都是通过当事人相互作出让步而对案件事实的认可,既可以是进行证据交换过程中认可的证据,也可以是庭审过程中认可的证据,还可以是庭审结束前对他人证据或事实陈述的认可[6]。这种让步并不意味着调解协议、和解协议中的事实就是真实的。自认则是无需举证加以证明的事实,是对当事人处分权的一种尊重。因此,和解、调解中的让步是不能与自认相互转换使用的。这一点已为我国的法律条文所肯定——最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定:“在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”因此,无论当事人在调解中承认的方式如何,也不论其在调解或和解中如何陈述、让步、主张,其所作的任何表示均不影响诉讼中对案件事实的认定。和解、调解中因让步作出的对己不利的承认不产生自认的法律效力。

三、 自认限制在审判实务中的尴尬及应对之策

  自认的限制在我国的运用从上面的阐述来看似乎有板有眼、有理有据。但现实的生活却是复杂的、多变的。实务中的案情并非那样简简单单,法律关系也不会清清楚楚,往往是错综复杂的。案件需要剥茧抽丝,法律关系需要谨慎梳理。在现实生活的案例中,什么事情都是有可能发生的,而我们的法律条文又是如此言简意赅。自认的限制如何在这些活生生的案例中得到灵活运用并不容易。因此,自认的限制在审判实务中的适用难免会碰壁。
  与司法认知相左的事实是否在任何情形下均不产生自认的效力?
  司法认知不一定就是绝对的真实。最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第九条的六项司法认知中除第(2)项“自然规律及定理”外,其余五项都是允许当事人运用充分的相反证据予以推翻的事实。这说明司法认知存在可证伪性,这些众所周知的事实、经验事实或者被证据证明的事实是可以被推翻的,只不过要推翻司法认知的事实需要当事人提供充足的证据。例如,一方当事人(甲方)对一起案件中所谓的众所周知的事实提出证据加以反驳,但他所提出的证据不足以推翻这项“众所周知的事实”,法官对此不予认定。而另一方当事人(乙方)却同样作出了对该“众所周知的事实”相反事实的自认。此时,法官又将如何认定,自认的效力是否产生?笔者认为,在这种情况之下,甲、乙双方当事人对与“众所周知的事实”相反的事实都是认可的,不存在争议的。既然这样,法官就没有必要严格适用自认的限制。当然,这里存在一个潜设的条件——双方当事人并非恶意串通,妄图侵害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。如果法官严格适用自认的限制,可能带来事与愿违的结果。一种情况是,通过调查终于得到了事实真相。要是众所周知的事实是真实的,法院的判决做到了以事实为依据,但也可能因此妨碍了诉讼效率价值的实现,甚至出现吃力不讨好的局面。要是调查推翻了众所周知的事实,那就推延了诉讼的进行,降低了诉讼效率,提高了诉讼成本。另一种情况是,通过调查还是没能查清真伪,就以众所周知的事实为基础作出了裁判,如果“众所周知的事实”与真相不符,这就有违当初设置自认的限制规则的初衷。通过分析,在此我们必须做一个价值的选择,放宽自认的限制,以促进民事诉讼快速、公正的终结,同时也维护了私法自治。在这个过程中,关键在于法官的自由心证,要把握准法律条文的立法意图,灵活运用自认规则。
  何为涉及国家利益,是否只要一方为国有企业就是涉及国家利益的诉讼而排除自认?
  最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第十五条第一款指出:涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实由人民法院调查收集证据。也就是说对于涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的案件事实排除自认规则的适用。这当然没有疑问,但问题在于如何理解“涉及国家利益”,是否只要诉讼一方为国有企业就是涉及国家利益的?笔者认为这是值得斟酌的。例如,在一起债权债务关系的纠纷案件中,国有企业作为被告对存在债权债务关系的事实予以承认,原告方虽有相关证据,但尚不能提供充足的证据证明债权债务关系的存在。这样一个普通的民事纠纷案件,如果被告方不是国有企业,法院可以直接适用自认规则,以自认事实为基础作出判决。就因为被告是一个国有企业,法官开始犹豫了——是否适用《民事诉讼证据的若干规定》第十五条的规定,排除自认的效力。笔者认为,只要原告与被告方的代表人不是恶意串通以企图侵吞国家资产,这起案件就可以按照普通的民事案件处理,自认规则当然也就可以适用。因为国家的立法意图在于法院在处理与国有企业有关的案件时必须慎重对待,但这并不意味着国有企业在民事诉讼中就拥有了特权。民事活动本来就是平等主体之间的活动,在民事诉讼中同样不能区别对待。具体而言,并非所有当事人涉及国有企业的案件就是涉及国家利益的,就当然适用《民事诉讼证据的若干规定》第十三条、第十五条的规定,而直接排除自认规则的适用或者说是对自认的效力予以限制。
  是否只要是有关身份关系的诉讼中就绝对排除适用自认规则?
  有关身份关系的诉讼从整体上说是攸关社会公共利益、社会伦理道德的,需要探求其“客观真实”,以实现社会的稳定,匡正社会的风气,引导良好的道德。在这样的案件中对自认加以限制似乎不容置疑。但现实中的案件是变幻莫测的,究竟这样做才是对的或是善的,有时真的难以分辨。以案例作为说明,在一私生子向其亲生父亲追索抚养费案件的审理中,父亲对于亲子关系已经作出自认,这时,法院是否以其自认直接确认亲子关系呢?还是必须做DNA鉴定呢?笔者认为应当适用自认规则,而没有必要对自认的效力加以限制。理由是,在涉及亲子的认定上,只有通过DNA鉴定才能做到客观真实是欠缺的,这种客观真实也是相对的,因为这种鉴定的确认率并没有100%。如果必须鉴定而当事人拒绝鉴定,法院不能强制鉴定,那么法院很难处理纠纷,如果法院以证据不足驳回原告的诉讼请求,那法院很可能作出不公正的判决。就拿上述的案例来讲,既然父亲对于亲子关系已经作出自认,就没有必要非做亲子鉴定,可以以自认的事实为基础作出裁判。这也不会给社会带来负面的影响或不良的道德观念。如果非要排除自认,法院自行调查收集证据反而会使案件陷入一个不可自拔的泥潭之中。因此,并非所有的身份案件自认都存在损害他人利益或者社会公共利益的情况。有关身份关系的案件只要不侵犯他人合法权益,不违反社会的公序良俗就可以适用自认规则。
  自认的限制在实务审判的运用中可能还存在各式各样的问题,以上几点也许只是冰山一角,但它们已足以引起我们的关注——自认的限制问题并非想象中的那样简单,其间的问题是不容小觑的。我们必须准确把握自认规则本身的精髓以及其立法的意图,在法律条文的指导之下,灵活运用自认的限制。
[参考文献]
1、 万福良. 民事诉讼中的自认制度[J].信阳农业高等专科学校学报,2004,(14,1):50~52.
2 、单 娜.对自认的法律效力的认识[J].行政与法,2003,(6):89~91.
3、 张永泉.民事诉讼证据原理研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005: 258.
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5 、谢 伟.自认规则若干问题研究[D].苏州:苏州大学硕士学位论文,2003.