对见义勇为行为的认定与救济初探
付建国
摘要：对见义勇为行为的正确界定和对因见义勇为受到损害的行为人能及时而有效救济是弘扬见义勇为有效措施，从而避免出现英雄流血又流泪的情形。本文对此进行了有益的分析与探讨。
关键词：见义勇为 见义巧为 无因管理 正当防卫 防卫过当 假想防卫 紧急避险 救济
惩恶扬善、见义勇为是人类社会的高尚义举，也是我们中华民族的传统美德，也是我们党和国家极力倡导的一种英雄壮举，也是一直倍受人们普遍赞赏。但近年来，见义勇为却成为一个极为沉重的社会话题。人们在称道英雄勇斗歹徒、舍己为人，奋不顾身保卫他人生命和财产的同时，更对英雄事后流血又流泪的悲凉情形而感到无奈和迷惘。如何改变这种不正常的社会风气，这就使我们每一个人不得不去思考着，如何保障见义勇为者的正当利益？从长远来看，最重要、最有效的当然是不断地提高全民族道德素质和精神境界的；但是从现实来看，则更需要健全和完善有关见义勇为方面的法律法规，使见义勇为行为人能够得到及时、有效的救济。只有这样，这种不正常的社会风气才能得到有效地矫正。基于此点，笔者在本文中对见义勇为的界定；见义勇为与正当防卫等相似行为的联系与区别；对见义勇为者的救济原则等三个问题进行了初步探讨，谈一些粗浅的看法。
一、 关于见义勇为的概念。
关于什么是见义勇为，我国法律、行政法规均没有对此作出规定。《现代汉语词典》对见义勇为的解释为：“看到正义的事情奋勇地去做” [1]。最早出现于《论语。为政》：“见义不为，无勇也”。《宋史。欧阳修传》中载有：“天资刚劲，见义勇为，虽机阱在前，触发之，不顾，放逐流离，至于再三，气自若也”。在我国古代，见义勇为一直是人们追求的道德标准。时至今日，见义勇为作为社会主义的道德规范和行为准则，更具有广泛的思想基础和现实意义。然而，“见义勇为”作为一个专门的法律概念，理论上的研究并不多见。这种原生态的解释，显然不能作为见义勇为的法律概念来使用。因为以这种解释，人们做的事情只有两分法，除了应当谴责的非正义事情之外的事情都是见义勇为行为了，既然都是，也就没有特殊规范、特殊对待的必要了。有关一些地方法规对见义勇为做出了界定，例如，云南省奖励和保护见义勇为条例规定，见义勇为是指不顾个人安危，保护国家、集体利益和他人生命、财产安全，事迹突出的行为[2]。这比原生态的见义勇为概念虽然进了一步，但仍然有一些缺欠。例如，把见义勇为的主体仅仅限定为公民似有不妥，随着我国开放程度的逐步地扩大，随着国际经济一体化不断地强化，在我国工作、生活的外国人会越来越多，如果这些外国人中有人为了我国的国家利益、集体利益及公民的合法权益免遭损害而见义勇为，对这种可喜可敬的行为不予以见义勇为的认定和表彰，显然是不适当的；该规定还要求见义勇为行为人“不顾个人安危”，虽然大多数情况是这样，但这排除了有一部分人在危急关头挺身而出，在顾及个人安危的情形下又有效地保护了国家、集体或他人合法权益，即人们通常所说的“见义巧为”，将这种“见义巧为”，即见义勇为的一种特殊形式排除在外也是不适当的。再就是这一规定也没有将负有法律义务的人忠实履行其义务，又同时有效地保护了国家、集体和他人的合法权益的行为排除在外。诚然，这种忠实履行法律义务行为也是理应得到表彰和称赞的，但这已经有了相关法律规定予以规范，无须再以见义勇为规范认定和处理了。山西省对保护和奖励见义勇为的人员规定为“协助公安司法机关和保卫部门抓捕违法犯罪分子的行为，检举、揭发犯罪行为，提供重要线索的罪证，协助公安司法机关破获重大犯罪案件的行为”作为见义勇为；《重庆市鼓励公民见义勇为条例》也作出了这样类似的规定。上述行为是见义勇为人行为自然是没有异议的，问题是在这一规定之中，其明显的不足是把见义勇为的面限制地过于狭窄，把常见的排除自然灾害，抢救处于险境的人的情形都排除在见义勇为之外，这种规定肯定是不妥当的。
笔者认为，界定见义勇为行为要把握这么几个特性：一是其主体的广泛性，只要是没有法定或约定义务，无论是中国公民还是外国公民及无国籍人；是有政治权利的人还是被剥夺了政治权力的人以及正在被羁押或者是犯了罪的人；是成年人还是未成年人以及是精神病人等，都应当是见义勇为的主体。有些地方在界定见义勇为行为时，不提倡未成年人去见义勇为；近日，成都青羊区教育局组织召开“未成年人自我保护100招知识、技能”论证会，来自公安、医院、交通等部门的专家就草拟出的100招提出修改意见。在论证会上，专家们发出了同样的声音：别期望孩子们见义勇为！[3]笔者认为其初衷是好的也是有道理的；问题是当未成年人实际上实施了见义勇为行为时，是否要认定为见义勇为行为？笔者认为当然也要以见义勇为来认定。二是情况的急迫性和相当的危险性，例如，抓捕、扭送犯罪分子，挺身而出制止违法犯罪，在烈火中或在自然灾害到来时抢救伤者或财产，冒着被传染的危险将患传染病者送至医院救治等情形。急迫性和相当的危险性这是见义勇为这一好事与做其他好事区别的关键之处，正是这一点体现了行为人的一个“勇”字，非一般人都能够做到的。三是目的正当性，即行为人实施其行为的目的是为了使国家、公共利益、或者他人的人身财产或其它权利免遭侵害或免受损失且没有法定或约定的义务而自觉自愿而实施的行为。如果行为人为了抢救自己家的财产奋不顾身冲入火海而受伤或者为履行法定或约定义务而实施的行为则不包括在内。在这里需要强调一下，见义勇为人实施行为，不应限定在为了国家、集体、他人的人身、财产，还应包括为了国家、集体、他人其它合法权利。因为行为人为了其它合法权利根而实施行为，也是符合见义勇为的本义，合法权利也是应受法律保护的。据见义勇为的上述三个特性，笔者认为见义勇为是指：没有法定或约定的义务，为了使国家、公共利益或者他人的人身、财产或其他权利免遭侵害或免受损失，在面临危险情况下挺身而出所实施制止侵害、保护合法权益等行为。
二、见义勇为行为与相似行为的联系与区别。
（一）见义勇为与无因管理的联系与区别。
无因管理是指没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理或服务的行为。以此来看，所有见义勇为的行为都符合无因管理的要件，但是不能把所有的无因管理行为都认为是见义勇为行为。在实际生活中及司法实践中，尤其是在民事赔偿方面对见义勇为大多数也是依照无因管理规定加以规范和调整的。例如，笔者近日读到一文，一人在邻居失火时奋力扑救而被烧伤，受益的邻居不愿意为见义勇为的受伤者支付医疗费、误工费、伙食补助费、车费等相关费用，司法机关适用“无因管理”规定说服了受益人，由其为见义勇为人支付了3万元的医疗费、误工费等相关费用[4]。笔者认为，虽然无因管理可以包含见义勇为，但是将见义勇为仅仅等同于无因管理是不妥当的。笔者认为，见义勇为作为无因管理中的一个特殊情形，见义勇为行为人主要体现出一个“勇”字，和一般的无因管理相比，对国家、对社会具有更大的有益性，所以很有必要将见义勇为从无因管理中分离出来，适用特殊规范加以规范与调整，尤其是在救济方面。当然，在认定不了见义勇为情况下，当然要以无因管理加以调整和规范。在其行为符合无因管理而又符合见义勇为时，一定要首先适用见义勇为规范，以保证对见义勇为行为人及时而又有效地救济，且不可将见义勇为等同于一般的无因管理。现在存在的问题是有关部门包括人民法院在处理这类案件时常常把见义勇为当作一般的无因管理处理，尤其在通过对无因管理案件的处理又不能使见义勇为行为人得到救济时，使见义勇为行为人出现流血又流泪的悲剧情形，因此有必要将见义勇为从无因管理是分离出来，用专门的法律、法规进行规范。
（二）见义勇为与正当防卫的联系与区别
正当防卫是指为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权益免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害并对不法侵害造成损害的行为。正当防卫所针对的对象是不法侵害人，除了为了保护本人的人身、财产和其它权益而进行的防卫之外，其余的正当防卫行为都可以认定为是一种见义勇为行为。相对来说，正当防卫的行为的外延显然要比见义勇为的外延小的多；再者，正当防卫规定在我国刑法中，其作用主要是用于区分罪与非罪的，至于对其行为人如何救济、如何表彰等问题并没有作出相应的规定；在民法中，虽对此有相关的规定，如《中华人民共和国民法通则》第一百二十八条规定：因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。正当防卫超过必要的限度，造成不应有的损害的，应当承担适当的民事责任。然而该条只是规定了正当防卫的免责条款及防卫过当时应当承担的责任形式，该条款亦未规定对行为人的救济及表彰等措施。因此，仍有必要将符合见义勇为的行为的正当防卫行为纳入到见义勇为规范当中去。只有这样，才会更好地鼓励人们去实施正当防卫和见义勇为的行为。笔者认为，人民法院、检察机关、公安机关在办理刑事案件在认定某些符合正当防卫行为，也符合见义勇为要件时就应当作出对见义勇为的认定并建议有关部门对见义勇为的行为人给予相应的救济和表彰措施，只有这样做，才可能及时又准确地对见义勇为行为人实施救济和表彰，从而有效地防止社会再次地出现英雄流血又流泪的情形。
（三）、见义勇为与紧急避险的联系与区别
紧急避险是指为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其它权利免受正在发生的危险不得己采取对另一种较小的合法权益造成损害的紧急避险行为。除了为了本人的人身、财产、其它权利所实施的紧急避险之外，其余的紧急避险行为也都可以认定为是一种见义勇为行为。在刑法中对紧急避险行为的规定，其主要作用同正当防卫一样，其主要意义在于区分罪与非罪问题。在民法中，虽然对紧急避险的行为的规定比正当防卫有了进一步的发展，因为它毕定涉及到第三人的责任问题，但也只是从行为人免责或是从避险过当的责任角度来规定的，并未规定如何对行为人因此行为而给自己造成损失的补救措施及表彰办法。由此可见，如果仅仅停留在紧急避险上，而不将其行为入纳入到见义勇为行为中，是不利于鼓励和弘扬人们去实施义勇为行为的。因此，仍有必要将符合见义勇为的紧急避险行为纳入到见义勇为行为中去。做法仍然是同上面所说的一样，有关部门尤其是人民法院在认定某些紧急避险行为同时也符合见义勇为行为的，应建议有关部门按见义勇为行为来对待，对行为人予以表彰和救济。
三、对见义勇为者的救济原则
见义勇为行为人在见义勇为过程中受到伤害怎么办？即如何对见义勇为者因见义勇为这一行为而受到的损害获得有效而及时的救济，这是对见义勇为行为人来说，最为现实，也是最需要首先解决的问题，也是弘扬见义勇为最有效的办法。做好了这一点，在社会上就不会再次出现像澄海澄城西华六片区明泰小区居民王瑞忠、市区岐山街道南楼居委居民汤木德[5]等类似的英雄流血又流泪的情况，人们也不会出现以往那样对英雄事后的悲凉、无奈和迷惘。对见义勇为行为人如何救济，这是人们多年来所关心的问题，由于救济方式的多样性与复杂性，因此在本篇文章中，仅谈一下救济原则。笔者认为，应采用以下几个原则来实现对见义勇为行为人因见义勇为而受到的伤害的有效救济。
（一） 国家先行补偿原则
见义勇为是一种有益于国家和社会的行为，这是没有任何异议的。因此，国家对见义勇为行为人所受到的损害进行补偿就是理所当然、顺理成章的事情。目前，大多数地方实行的是对见义勇为者的奖励政策，奖励政策固然有必要，但仅有奖励而无补偿显然是很不够的。其主要缺陷在于奖励大多数都弥补不了见义勇为者因见义勇为所受到的损失。且不说奖励的实施手续繁杂，奖金到见义勇为者手中时已不是当初时那么急需。还需指出的是，有不少对见义勇为者的损害是可以找到责任承担者——侵权人赔偿或受益人补偿，依法也应当由侵权人承担或者受益人补偿，但这也不应当让见义勇为者自己去费力追偿，而应当是国家对见义勇为者先进行补偿，再由国家代位行使见义勇为者的追偿权，去追究侵权人或受益人的赔偿或补偿的责任。国家对见义勇为者先行补偿是保证见义勇为者能得到及时救济的最为有效的办法。令人遗憾的是，对于这一办法，笔者还没有听说为哪个地方所采纳。
（二）鼓励见义勇为者的平衡利益原则
在见义勇为实施过程中，由于见义勇为行为人的行为都是在紧急情况下做出的，来不及全面考虑和仔细斟酌，难免出现诸如假想防卫，假想避险，防卫过当，避险过当等情形，损害了他人不应损害的合法权益；或者由于力所不及；或采取措施不当使自己受到了较大损害。即行为人虽然以见义勇为的良好愿望出发，但是实际上并没有实现见义勇为的效果，因而在不能被认定为见义勇为时，在这种情况下，如果要求见义勇为者对由此造成的损害自担责任，显然也是不利于鼓励人们去实施见义勇为的积极性。但同时又要认识到，对于无过错的受害者如果不对其进行补偿也是不符合情理、不符合法理的。因此，笔者认为，在这种情况下，只要见义勇为行为人对其所造成损害主观上无故意或重大过失，其民事赔偿责任则由国家对受害人赔偿为原则，当然，见义勇为者愿意赔偿且又有赔偿能力的，也可以象征性地补充赔偿一些。在见义勇为行为人从实施见义勇为行为的愿望出发，但最终没有被认定见义勇为却使自己受到较大损害时，国家给予适当补偿。这里特别要强调的一点，在认定见义勇为的实施者对损害的发生是否存在重大过失时，一定不能过于苛刻，做事后的诸葛亮，一定要从当时的紧急情况出发，从见义勇为当事人的具体认识能力出发，多考虑其良好的愿望和动机，宁宽勿严。
（三）侵害人赔偿原则。
侵权必担责，是法律的一个基本原则，我国《民法通则》及相关的法律对此有明确规定。国家在对见义勇为行为人补偿时，一定要对侵权责任人进行追偿，其意义不仅在于赔偿因侵权行为给国家造成的损失，更重要的是还在于制裁和教育侵权行为人和发挥法律的教育作用，以避免、减少侵权行为人的发生。当然，也应当鼓励侵权行为人对见义勇为行为人及时而有效的赔偿，如果侵权行为人对见义勇为行为人及时而有效的赔偿，在涉及对其违法犯罪行为进行处罚时要考虑予以从轻。
（四）受益人补偿原则。
受益人因其见义勇为行为人的见义勇为行为而获益，理应对因此遭受的损失的见义勇为行为人加以补偿，法律对此也有明确规定。国家在对见义勇为行为人补偿后，应追究受益人的补偿责任，这也有助于受益人负起责任来，认真而又高度注意地保护其合法权益。在设计受益人补偿规范时也应当鼓励受益人对对见义勇为行为人及时而有效的的补偿，补偿后确实使自己的生活陷入困难时，国家可再对其困难予以帮助。其目的就是要使见义勇为行为人及时而有效的得到救济，使见义勇为行为人及早感受到社会反馈给他的温暖和回报。
参考文献：
[1]《现代汉语词典》（修订本），中国社会科学院语言研究所词典编辑室，商务部书馆，1996年7月修订第3版，第626页。
[2]李微：审理见义勇为案件问题研究，《人民司法》2004年第12期第56—58页。
[3]12月16日《华西都市报》
[4]见义勇为被烧伤谁“埋单”？《福建法制报》2005年1月23日3版。
[5](感动2003)汕头市民见义勇为 演绎感人故事http://www.sina.com.cn 2004年01月01日12:46 大华网
作 者：付建国(1980----)安徽宿州市人，虎林市人民法院
通 讯：虎林市人民法院
电 话：13946880003
信 箱：fujianguo2008@yahoo.com.cn
关于印发《娄底市县市区信访工作目标管理考评办法》和《娄底市市直机关信访工作目标管理考评办法》的通知
湖南省中共娄底市委办公室娄底市人民政府办公室
关于印发《娄底市县市区信访工作目标管理考评办法》和《娄底市市直机关信访工作目标管理考评办法》的通知
娄办［2005］26号
各县市区委，各县市区人民政府，市经济技术开发区党委、管委会，市直机关有关单位：
《娄底市县市区信访工作目标管理考评办法》和《娄底市直机关信访工作目标管理考评办法》已经市委、市政府同意，现予印发，请认真遵照执行。
中共娄底市委办公室
娄底市人民政府办公室
二○○五年四月二十日
娄底市县市区信访工作目标管理考评办法
一、落实领导责任制(16分)
(一)定期研究制度的执行(2分)
1、信访工作纳入党委、政府全局工作一起研究部署，列入三个文明目标管理考核重要内容，并与所属各单位签订《信访工作目标管理责任书》，且按制度考评兑现奖惩的记1分，未纳入三个文明管理考核和未签订《信访工作目标管理责任书》的，每少一项扣O.4分。
2、党委常委会、政府常务会(办公会)、信访领导小组每半年专题研究一次信访工作的记1分，每少一次扣O.4分。
(二)领导接访日制度的执行(2分)
党委、政府正副职领导成员实行每月定地点、定时间接待上访群众制度的记2分，未按月执行的记O分。
(三)排查、包案、检查督促制度的执行(5分)
l、每年排查突出信访问题两次以上，并组织专门力量妥善处理的记2分。排查每少一次扣1分，排查处理落实率低于80％的扣1分。
2、实行重大信访问题党政领导包案处理制度的记1分，否则不记分；领导包案处理落实率低于90％的扣1分。
3、每年由党政领导出面组织，对所辖地区和单位信访工作进行了2次以上督查督办的记2分，每少一次扣1分。
(四)责任追究制度的执行(2分)
领导责任追究制度健全，执行有力的记2分(未发生失职、渎职行为的视同，实行了此制度)，执行不力的酌情扣分，未实行此项制度的不记分。
(五)实行领导干部提拔、评先评优听取信访部门意见制度的记1分，否则不记分。
(六)党委、政府主要党政领导每月安排1天到本级信访局坐班办公，研究解决实际问题的记1分，否则不记分。
(七)信访干部任用和交流纳入组织、人事工作总体规划统筹安排，本级信访局干部年内有交流的记1分，否则不记分。
(八)信访部门工作经费得到保障，办公用房、工作用车、通讯工具等适应工作需要，接访条件达到省定文明信访接待室标准，县、乡信访干部(专干)岗位津贴按有关政策落实并纳入县市区财政预算的记2分，否则，酌情扣分。
二、工作实绩(74分)
(一)依法行政，从源头上控制信访事件发生(5分)
1、出台涉及群体性利益的政策、规章，科学民主决策，征求了信访部门意见的记1分，没有的记O分。
2、无因出台政策、规章引发的群体性上访事件的记2分，每发生一起扣1分。
3、无因工作方法简单、粗暴引发的群体性上访事件的记2分，每发生一起扣1分。
(二)办信(5分)
1、统转信做到件件有着落，事事有回音的记3分，工作不到位的酌情扣分。
2、重信率与全市平均水平持平的记2分，每低于全市平均水平一个百分点，则加O.1分，每高于全市平均水平一个百分点，则扣O．1分。
(三)接访(38分)
1、全年无赴京集体上访记1O分，每发生1批扣5分。凡发生重复集体赴京上访或集体堵塞国家机关大门或北京市区交通的，此项记O分。
2、全年赴省集体上访与全市平均水平持平的记1O分，每少1批加1分，每多1批扣3分，重复集体赴省上访每批扣3分；凡发生集体堵塞省委、省政府大门或长沙市区交通的，每次扣4分。
3、全年到市集体上访与全市平均水平持平的记1O分，每少1批加1分，每多1批，6－20人的扣1分，21人以上的扣2分；凡集体堵塞市委、市政府大门或市区交通的，每次扣3分；重复到市集体上访(含5人)每批扣3分；凡发生到市集体上访，县市区领导不按市规定要求及时到位做工作的，加倍扣分。娄星区从基数起第3批开始加分、扣分。
4、无老户缠访重复访记3分，每发生1次老户缠访重复访扣O.2分。
5、赴市以上上访总量按人口比例，在全市由高到低排名，第1名记O分，第2名记1分，第3名记2分，第4名记3分，第5名记4分。
6、重访率与全市平均水平持平的记3分，每低于全市平均水平一个百分点，则加O.2分，每高于全市平均水平一个百分点，则扣O.2分。
(四)信访事项办理(1 4分)
1、本级立案率达15％以上的记4分，每少1个百分点扣O.1分：
2、本级立案到期办结率达100％的记4分，每少1个百分点扣O.1分。
3、中央和省、市交办的信访事项(含赴京访、到省集体访和排查交办的信访事项)到期办结率为100％的记6分，中央、省交办的信访事项每少结1件扣O.5分，市交办的每少结1件扣O.2分。
(五)信息调研(6分)
1、全年向市报送信息12条以上的记2分，每少1条扣O.2分。
2、准确及时报送重要信息的记2分，赴市以上集体上访事先未向市信访局报送信息的，每次扣0.5分。
3、按时、保质报送各类统计报表记1分，延期或出现差错每次扣O.3分；立、结案材料归档齐全规范记1分，否则视情扣分。
(六)基层信访(6分)
1、乡镇街道一级普遍做到领导落实、组织落实、制度落实、工作落实，且做到“七有”，信访岗位津贴按市规定落实，办信和接访登记清楚，立、结案材料归档齐全规范的记3分。
2、信访工作首问责任制和公开承诺制推行好，城市社区和农村村级信访网络健全的记3分。
上述各项有一项不符要求的每项扣O.5分。
考评时各县市区抽样考查2个乡镇办事处。
三、市信访领导小组综合评估分10分
四、特别加分
(一)凡赴省以上集体上访的批次和人次均比本级上年下降30％以上的加8分，下降20%以上的加5分，下降1O％以上的加3分；赴市集体上访批次下降分别达到赴省以上集体上访下降比例的，分别加3分、2分、1分。
(二)凡被评为省级信访工作先进单位的加3分。
(三)各县市区领导或县市区信访局干部署名发表的有关信访工作的文章，在《人民日报》等中央一级媒体发表的，每1篇加2分；在《人民信访》、《湖南日报》发表的，每1篇加1分；在《湖南信访》发表的，每1篇加O.5分；在《娄底日报》发表的，每1篇加O.2分。
(四)信访信息被省采用，每条加O.5分，被市采用每条加O.1分；调研材料被市信访刊物采用每篇加O.3分。
(五)第(三)、(四)项累计加分至多为1O分。
五、奖惩
(一)考评中的扣分，扣到该小项分为O分止。
(二)凡在全国、全省产生重大负面影响，造成严重后果，被中办、国办和省委、省政府通报的信访事件，确定为重大信访事件。对发生重大信访事件的县市区及该县市区主要党政领导、分管领导以及直接责任领导、责任人和相关责任人取消年度评先、评优资格，不得重用提拔，并由市纪检监察部门、市维稳办、市信访局共同查办，严肃追究有关人员的责任。
(三)年度考评得分在90分以上(含90分)，且得分排全市第一、第二名的县市区评为市信访工作先进单位，第一名奖2万元，第二名奖1万元。年度考评得分低于70分(不含70分)，且为末位的，按《娄底市信访工作讲评制度》的规定
评为黄牌单位，在全市年度讲评会议上予以批评，并限期在1个月内向市委、市政府写出整改报告，且该县市区分管的党政领导和相关责任人不能评先评优。
(四)设立全市信访工作目标管理年度保证金制度。每年由县市区向市信访局交纳信访工作目标管理保证金3万元。经全市年度信访工作目标管理考核，凡得分在80分以上(含80分)的，保证金金额返回给该县市区。低于80分的返回50％，低于70分的(不含70分)不予返回。被扣保证金的使用由市信访领导小组决定。
(五)考评由市信访局组织实施，考核数据以市信访局核实的为准。本考评办法由市信访局负责解释。
(六)本考评办法自2005年1月1日起实施，以前制定的考评办法同时停止执行。
娄底市市直机关信访工作目标管理考评办法
为保持党政机关同人民群众的密切联系，切实加强和落实市直机关的信访工作责任，维护我市社会政治稳定，根据《信访条例》，结合我市实际，特制定本考评办法。
一、领导重视(15分)
l、成立工作机构(5分)。高度重视信访工作，成立了信访工作领导小组的计2分；明确一名副职主持信访工作领导小组日常工作，并配备一名以上信访专干的计3分，缺项相应扣分。
2、健全工作制度(5分)。建立健全了信访工作“六项制度”即定期研究信访工作制度、领导接待日制度、检查督促制度、定期排查制度、领导包案制度、责任追究制度的计5分，每缺一项制度扣1分。
3、改善工作条件(5分)。切实保障信访工作经费的计2分，专职信访干部按不低于同级纪检监察干部标准落实好岗位津贴的计2分；信访工作办公场所能满足工作需要的计1分，缺项相应扣分。
二、控制来信来访(45分)
1、控制信访总量(2分)。因本职范围内的信访问题没有妥善处理，导致信访人到市委、市政府及上级机关信访，其信访总量与上年持平的计1分，减少的计2分，比上年增加的计O分。
2、控制集体上访和越级上访、重复上访(40分)。全年无因本职范围内的信访问题弓l发的集体上访、越级上访、重复上访计满分。赴本市集体上访人次在5人以上(不含5人)，20人以下(含20人)的每批扣2分；人次在21人以上的每批扣5分；赴省集体上访人次在5人以上(不含5人)，20人以下(含20人)的每批扣8分；人次在2 1人以上的每批扣15分。进京集体上访一次本项不计分。个体或集体赴省上访的每人次扣1分；进京上访的每人次扣2分。个体或集体赴本市重复上访的，每重访一人次扣1分。
3、接待群众来信来访(3分)。对群众来信来访和上级批转信件认真登记、答复，有来信来访登记本和领导接访登记本的计满分，没有的不计分。
三、接返工作(10分)
出现滞访时，有关单位按市委办、市政府办、市信访局通知要求按时派得力干部赶到滞访地点做劝返工作的计满分。迟到的(30分钟以上)每次扣2分；未按要求赶到滞访地点做劝返工作的，每次扣1O分。本项扣分无下限，扣完本项分数后从总分中扣减。
四、信息报送(5分)
建立健全信访信息预警机制，对重大突发信访事件做到事前准确预报的计4分，事后跟踪报告的计1分。
五、办案和调纠工作(25分)
1、承办交办案件(15分)。对市级领导批示件和市信访局交办的案件按时办结，报送结案材料，全年案件办理到期结案率达100％且登记资料齐全的计满分。全年到期办结率每低1个百分点扣O.5分，办结案件登记资料不齐的每件扣1分。
2、配合市信访局协调农企纠纷争重大信访事项(10分)。积极配合市信访局协调处理全市范围内重大农企矛盾和其他信访事项的计满分，否则酌情扣分。
六、特别加分
1、稳定上访老户加分。积极做上访老户的思想工作，确保上访老户息信息访的，每稳定一户加4分。
2、信访信息加分。署单位、单位领导、信访专干之名在中央一级媒体上发表有关我市信访工作的报道、通讯和理论文章的每篇加2分，在《湖南日报》、《人民信访》上发表的每篇加1分；在《湖南信访》、《娄底日报》上发表的每篇加O.3分；信息被市信访局采用的每篇加O.1分。
本项累计加分不超过1 O分。
3、降低集访总量加分。因本职范围内的信访问题引发的到市委、市政府及到省、进京集体上访总量比上年度降低50%的加10分，减少5批以上的另酌情加5－10分。
七、奖惩
（一）实行信访责任追究制度。责任追究分为全市通报、诚勉谈话、黄牌警告、纪律处分（党纪、政纪）。
（1）、原则每半年、年终成市直机关信访工作情况进行通报。有下列情形之一的，随时进行通报：
（2）、瞒报、谎报、缓报信访信息，造成严重后果或信访问题处理被动的；
（3）、不按市委、市政府和市信访部门的要求到群众上访现场做工作的；
（4）、因本单位责任原因引发大规模群体性上访信件的；
（5）对上级和市信访部门交办的信访事项，经三次以上（含三次）督促仍不办理的。
2、对不重视信访工作，信访工作局面被动、落后的单位主要负责人和分管领导，进行诫勉谈话；
3、对被三次以上（含三次）通报批评、或两次诫勉谈话或考核考评列未位且评份在70分以下的单位，实行黄牌警告；
4、对因工作不力、失职、渎职等引发信访恶性上访事件，造成重大政治影响或重大经济损失的，由市纪委(监察局)进行党纪、政纪处分。触犯刑律的依法追究刑事责任。
(二)对市直机关信访工作情况实行分类制度。
一类单位：对信访工作重视，无本单位(个人)责任引发的信访问题，对信访群众热情接待、对信访问题迅速妥善处理，对上级和市信访部门交办的信访事项办理认真、及时，无被通报批评等情况，年终考核考评得分在90分(含90分)以上。
二类单位：对信访工作比较重视，对自己责任引发的信访问题能认真对待、妥善处理，对上级和市信访部门交办的信访事项一般能办理，无被诫勉谈话等，年终考核考评得分在70分(含70分)以上。
三类单位：有责任引发的信访问题，又不能认真对待和妥善处理，对上级和市信访部门交办的信访事项拒办或推诿、拖沓或不理睬的，单位信访工作比较被动，单位被黄牌警告、年终考核考评得分在70分(不含70分)以下的。
(三)实行奖励先进制度。年终由市信访局组织对市直机关全年的信访工作进行考核考评，考评总分按比例量化计入三个文明建设目标管理总分。得分前6名且列一类单位的由市委、市政府予以表彰奖励。
八、说明
l、本办法所称“市直机关”包括市人大常委会办公室、市政协办公室、市中级人民法院、市人民检察院以及市委、市政府各工作部门。
2、本办法未尽事宜，由市信访工作领导小组办公室研究决定。
3、考评由市信访局组织实施，考核数据以市信访局核实的为准。本办法由市信访工作领导小组办公室负责解释。
4、本考评办法自2005年1月1日起实施。
实行信访工作目标管理考评的市直单位名单
市纪委(市监察局)、市委办、市委组织部、市委宣传部、市委统战部、市直机关工委、市委政法委、市总工会、市农办、市妇联、市人大常委会办公室、市中级人民法院、市人民检察院、市政府办、市政协办公室、市发展和改革委员会、市经委、市教育局、市科技局、市公安局、市民政局、市司法局、市财政局、市人事局、市劳动和社会保障局、市国土资源局、市建设局、市规划局、市交通局、市水利局、市农业局、市林业局、市商务局、市文化局、市卫生局、市人口和计划生育委员会、市审计局、市环境保护局、市统计局、市粮食局、市物价局、市旅游外事侨务局、市城市管理行政执法局、市安全生产监督管理局、市政府法制办、市煤炭局、市人民防空办、市国资委、市工商局、人民银行娄底中心支行、市质监局、娄底电业局、市药监局、市烟草局
