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昆明市城市房屋权属登记管理条例

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 00:21:01  浏览:9455   来源:法律资料网
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昆明市城市房屋权属登记管理条例

云南省昆明市人大常委会


昆明市城市房屋权属登记管理条例

昆明市城市房屋权属登记管理条例
(2003年2月27日昆明市第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过2003年5月29日云南省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议批准)

第一章总则
第一条为加强本市房屋权属登记管理,规范房地产市场秩序,保障房屋权利人的合法权益,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条本条例适用于昆明市城市规划区内国有土地上的房屋权属登记管理。
第三条本条例所称房屋权属登记,是指房产行政主管部门代表政府对房屋所有权及其产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记,并依法确认房屋产权归属关系的行为。
本条例所称房屋权利人,是指依法享有房屋所有权、房屋他项权利的自然人、法人和其他组织。
本条例所称房屋权利申请人,是指已获得了房屋并提出房屋权属登记申请,但尚未取得房屋权属证书的自然人、法人和其他组织。
第四条房屋权属管理实行登记发证制度。依法登记的房屋权利受法律保护。
房屋权属证书是房屋权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分的合法凭证。
第五条房屋权属登记遵循房屋所有权和该房屋占用范围内土地使用权权利主体一致的原则。
第六条昆明市房产管理部门是全市房屋权属登记的行政机关(以下简称登记机关),对全市的房屋权属登记进行指导、监督、检查和管理。对昆明市属四区范围内房屋权属的登记管理和房屋权属证书的颁发实行统一管理、分级审核、委托发放。
各县(市)和东川区人民政府房产管理部门是本辖区内房屋权属登记的行政机关(以下简称登记机关),负责辖区内房屋权属的登记管理和房屋权属证书的颁发工作。
第七条登记机关对房屋产权资料实行管理,应当建立健全房产产籍档案管理制度。
第二章一般规定
第八条房屋权利人取得、转移、变更、丧失房屋所有权以及设定或终止房屋抵押权、典权等房屋他项权利,均应当向房屋所在地的登记机关申请办理房屋权属登记。
房屋权属登记分为以下类别:
(一)初始登记;
(二)预登记;
(三)转移登记;
(四)变更登记;
(五)他项权利登记;
(六)注销登记。
第九条房屋权属登记按照以下程序办理:
(一)受理登记申请;
(二)权属审核;
(三)发布公告;
(四)核准登记;
(五)颁发房屋权属证书。
第(三)项适用于登记文件遗失无法补正等原因需要公告的登记。公告期为30日。
第十条房屋权利人申请房屋权属登记,应当提交登记申请书、身份证件和取得、转移、变更、丧失房屋权属的合法证明文件。
申请房屋权属登记,自然人应当使用身份证件或户口簿记载的姓名;法人和其他组织应当使用其依法登记或者批准机关批准的名称。
房屋权利人可以委托他人代理房屋权属的申请登记。代理人申请登记时,应当提交房屋权利人的授权委托书。
境外当事人的身份证件、资格证明及授权委托书须按规定经过公证或认证,外文证件应同时具有中文译本。
共有的房屋,由共有人共同申请。
第十一条符合下列条件的,登记机关自受理登记申请之日起30日内核准登记:
(一)当事人的资格有效;
(二)申请书填写规范;
(三)登记文件齐全;
(四)登记文件的内容真实合法,表述明确;
(五)登记文件与申请权利一致;
(六)申请登记的权利范围与房屋一致;
(七)登记事项与档案记载不抵触。
不符合上述规定条件的,登记机关应当自受理申请之日起7个工作日内,通知申请人限期补正。本条规定的核准登记时限,不包括公告、刊登启事和补正的时间。
第十二条在核准登记前,对房屋权属登记内容有异议的,利害关系人应当向登记机关提交书面报告和有关证据,登记机关应当告知申请人,并暂缓登记。
暂缓登记原因消失后,经申请人提交有效的书面证明,登记机关应按规定予以核准登记。
第十三条有下列情形之一的,登记机关不予登记,并书面告知申请人:
(一)房屋属于临时建筑或者违法建筑的;
(二)权属纠纷尚未解决的;
(三)未能按规定补正文件的;
(四)登记权利已被依法限制的;
(五)法律、法规规定的其他情形。
第十四条有下列情形之一的,有关机关应当将裁定书、判决书、决定书送达登记机关和当事人,并且详细载明查封或者限制的房屋坐落、产权人、起止时间:
(一)人民法院依法作出的没收、查封房屋或者以其他形式限制房屋权利的裁定、判决已经生效的;
(二)公安、检察机关依法查封房屋或者以其他形式限制房屋权利并作出正式决定的;
(三)法律、法规规定的其他情形。
查封房屋或者限制房屋权利期限届满需要继续查封或者限制的,原作出查封或限制房屋权利的机关应当在期满前,书面告知登记机关,期满未书面告知登记机关的,房屋权利人的权利自然恢复。
第十五条房屋权利人申请房屋权属登记,应当按照价格主管部门批准的标准交纳登记费和权属证书工本费。
第三章权属登记
第十六条新建房屋的,应当自房屋竣工验收结束之日起90日内,由房屋权利申请人申请房屋所有权初始登记,并提交下列登记文件:
(一)立项批准文件;
(二)国有土地使用权证;
(三)建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证或规划分期验收证明;
(四)房屋工程竣工验收备案文件。
个人建造房屋申请房屋所有权初始登记的,免交第(一)、(四)项文件。
第十七条开发企业出售商品房的,自开发项目竣工验收结束之日起90日内,办理商品房权属预登记,并提交下列登记文件:
(一)立项批准文件;
(二)国有土地使用权证;
(三)建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证或规划分期验收证明;
(四)房屋工程竣工验收备案文件;
(五)具有合法资质的房产测量机构出具的测绘结果报告书;
(六)企业法人营业执照、法人授权委托书;
(七)商品房销售情况说明材料。
第十八条购买预登记商品房的,房屋权利申请人可以持房屋买卖合同、购房发票、房屋权利人(代理人)的有效证件,向登记机关申请办理房屋所有权初始登记。
第十九条因买卖、交换、赠与、继承、分割、合并、投资入股、裁决等原因致使房屋权属发生转移的,应当自事实发生之日起90日内,由当事人申请房屋所有权转移登记,并提交下列登记文件:
(一)买卖、交换、分割、合并、投资入股等以合同方式转移房屋所有权的,提交原房屋所有权证、合同;
(二)赠与、继承的,提交原房屋所有权证、公证书;
(三)依照法院、仲裁机构生效的法律文书裁决转移的,提交法院判决书、调解书、裁定书或者仲裁机构裁决书、调解书。
第二十条有下列情形之一的,自事实发生之日起30日内申请房屋权属变更登记,当事人除提交房屋所有权证外,还应当分别提交下列登记文件:
(一)房屋权利人姓名改变的,提交公安机关的证明;权利人名称改变的,提交核准该单位设立的机关出具的证明文件;
(二)翻建、改建、扩建房屋的,提交建设工程规划许可证、竣工验收备案文件和具有合法资质的房产测量机构出具的测绘结果报告书。
第二十一条办理房屋权属转移、变更登记的,当事人领取房屋所有权证书后,应当按规定向土地管理部门办理土地使用权变更登记。
第二十二条房屋设定抵押权、典权等他项权利的,权利人、他项权利人应当自合同签订之日起30日内,持房屋所有权证、设定他项权利的合同、公证书及有关文件向登记机关申请房屋他项权利登记。
第二十三条因房屋灭失、他项权利终止等,权利人应当自事实发生之日起30日内申请注销登记。
申请注销登记,权利人应当提交原房屋权属证书、他项权利证书,相关的合同、协议、证明等文件。
第二十四条有下列情形之一的,登记机关可以直接注销登记或者予以更正:
(一)提供虚假证件、证明或者申报不实,造成登记有误的;
(二)本条例第十九条第三项规定的情形;
(三)未按照本条例第二十三条规定申请注销登记;
(四)登记机关及工作人员失误造成房屋权属登记不实的;
(五)其他依法应当注销房屋权属证书的。
登记机关直接注销登记的,应当作出书面决定,送达当事人,并责令其限期缴回房屋权属证书;当事人逾期未缴回房屋权属证书的,登记机关应当登报公告注销。
因本条第(四)项原因,注销登记后需重新登记的,登记机关不再收取登记费。
第四章权属证书
第二十五条房屋权属证书,包括《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》,使用国家统一制作的文本,由登记机关依法颁发。
第二十六条任何单位和个人不得擅自制作、颁发或者伪造、涂改房屋权属证书或在房屋权属证书上标记、加盖其他印章。
第二十七条房屋权属证书遗(灭)失的,房屋权利人应当及时在指定报刊上公告作废,经6个月后无异议的,持遗(灭)失证明文件、身份证件和登报声明向原登记机关申请补发。登记机关办理补证时,在补办的房屋权属证书上注明“补发”字样,并注销原房屋权属证书。
房屋权属证书破损影响使用的,经房屋权利人申请,原登记机关查验后予以换发,并注销原房屋权属证书。

第五章法律责任

第二十八条以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的,登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋权属证书作废,可并处一千元以下罚款。

第二十九条涂改、伪造房屋权属证书的,其证书无效,登记机关可对当事人处以一千元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十条非法印制房屋权属证书的,由登记机关没收非法印制的房屋权属证书,可并处一万元以上三万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十一条因登记机关的登记致使权利人合法权益受到损害的,由登记机关依法承担赔偿责任。

第三十二条登记机关的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿、滥用职权的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章附则

第三十三条本条例第二条规定范围外的房屋权属登记,参照本条例执行。

第三十四条本条例自2003年7月1日起施行。


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哈尔滨市机动车租赁管理办法

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市机动车租赁管理办法


哈尔滨市人民政府令
第93号

  《哈尔滨市机动车租赁管理办法》,已经2003年2月10日市人民政府第1次常务会议通过,现予发布,自2003年4月1日起施行。
                          市 长 石忠信
                       二○○三年二月十七日



哈尔滨市机动车租赁管理办法

  第一条 为加强机动车租赁管理,规范机动车租赁行为,维护机动车租赁经营人(以下简称经营人)和承租人的合法权益,促进机动车租赁的发展,根据《黑龙江省道路运输管理条例》规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于本市行政区域内机动车租赁经营的管理。
  第三条 本办法所称机动车,包括各种客车、货车、冷藏车、保温车、叉车、压路机、挖掘机、铲车、吊车等机动车辆。
  本办法所称机动车租赁,是指在约定时间内,经营人将机动车交付承租人使用,收取租赁费用,不提供驾驶劳务的经营方式。
  第四条 机动车租赁应当坚持合法经营,规范服务,统一管理的原则。
  第五条 本办法由市交通行政管理部门组织实施。
  县(市)交通行政管理部门负责本辖区的机动车租赁管理。
  市、县(市)道路运输管理机构负责机动车租赁的日常管理。
  公安、物价、工商行政等管理部门,按照各自的职责,对机动车租赁进行管理。
  第六条 从事机动车租赁经营,应当具备以下条件:
  (一)经营客运机动车租赁的,车辆不少于10台,总价值不少于100万元;经营其他机动车租赁的,车辆不少于5台,总价值不少于50万元。
  (二)客运租赁车辆应当是经过车辆技术等级鉴定为一级的在用车;货运租赁车辆应当是经过车辆技术等级鉴定为二级以上的在用车。
  (三)有不少于租赁机动车总价值5%的流动资金。
  (四)有固定的停车场地和办公场所,停车场面积不少于正常保有租赁机动车投影面积的1.5倍。
  (五)有企业经营机构、管理章程和相应资质的管理、技术人员。
  第七条 申请从事机动车租赁经营,应当提供下列资料:
  (一)申请书;
  (二)车辆产权、技术等级证明;
  (三)资金证明;
  (四)场地使用证明;
  (五)管理人员、专业人员资格证。
  第八条 从事机动车租赁经营,应当按照下列程序办理开业手续:
  (一)申请人为市区的,向市道路运输管理机构提出申请;申请人为县(市)的,向县(市)道路运输管理机构提出申请。
  (二)市或者县(市)道路运输管理机构受理申请后,应当根据本办法第六条规定进行审核并在7日内给予答复,以符合条件的核发《道路运输经营许可证》。
  县(市)道路运输管理机构核发《道路运输经营许可证》后,应当报市道路运输管理机构备案。
  (三)申请人凭《道路运输经营许可证》到当地工商行政管理、公安、税务等部门办理相关手续。
  (四)申请人凭《道路运输经营许可证》、营业执照、税务登记证、特种行业许可证、行车执照到所在道路运输管理机构领取车辆《道路运输证》。
  第九条 未取得《道路运输经营许可证》和《道路运输证》的,不得从事机动车租赁经营。
  第十条 《道路运输证》实行一车一证,随车携带。
  任何单位和个人不得伪造、转让、买卖、涂改《道路运输证》和《运输管理费缴讫证》。
  第十一条 经营人应当按照有关规定为租赁客车办理车辆保险(含座位险)和第三者责任险。
  第十二条 经营人变更租赁车数量,应当提前15日到所在地道路运输管理机构办理变更手续。
  经营人终止经营,应当自终止经营之日起15日内到所在地道路运输管理机构备案。
  第十三条 经营人租赁车辆时,应当与承租人签订租赁合同。
  租赁合同应当使用统一的机动车租赁合同文本。
  第十四条 经营人在经营活动中应当遵守下列规定:
  (一)建立健全安全责任制度,加强安全管理;
  (二)依照有关规定及时对车辆进行二级维护和技术性能检测,保证车辆技术状况良好;
  (三)按照物价主管部门规定的标准收费,实行明码标价;
  (四)使用税务部门统一印制的机动车租赁业专用票据,按照规定缴纳营业税;
  (五)按照规定时间缴纳运输管理费;
  (六)按照规定向道路运输管理机构报送经营情况统计报表;
  (七)接受道路运输管理机构对经营资质的年度审验。
  第十五条 经营人或者承租人利用租赁车辆从事营业性运输,应当按照道路运输管理的
  有关规定向道路运输管理机构提出申请,办理营运手续后,方可从事营业性客、货运输。
  第十六条 违反本办法规定有下列行为之一的,由道路运输管理机构按照下列规定处罚:
  (一)违反本办法第九条规定,擅自经营机动车租赁的,责令改正,没收违法所得,并处以5000元以上1万元以下罚款;拒不接受处罚或者继续从事经营活动的,可暂扣运输工具。
  (二)违反本办法第十条一款规定,不随车携带有效《道路运输证》的,责令改正,处以责任人每辆车100元以上300元以下罚款。
  (三)违反本办法第十条二款规定,伪造、转让、买卖、涂改票证的,责令停止违法行为,没收全部票证和收入,并处5000元以上1万元以下罚款。
  (四)违法本办法第十四条第(二)项规定,租赁车辆未经检测或者经检测不合格继续营运的,责令停止营运,限期改正,并处以500元以上1000元以下罚款。
  (五)违反本办法第十四条第(五)项规定,未按时缴纳道路运输管理费的,责令补交,按每逾一日加收5‰的滞纳金;拒不缴纳的,可暂扣运输工具。
  (六)违反本办法第十四条第(七)项规定,未按照规定进行年度审验的,责令补办年审手续,处每车100元以上30O元以下罚款。
  第十七条 违反本办法第十四条第(三)项规定,超过规定标准收费的,由物价部门或者道路运输管理机构依照《中华人民共和国价格法》等有关规定处罚。
  第十八条 违反本办法其他规定的,由其他有关部门按照有关法律、法规的规定处罚。
  第十九条 道路运输管理人员,应当依法履行职责;不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。
  违反本条前款规定的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十条 当事人对行政处罚决定不服的;可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第二十一条 罚没使用的票据和罚没款物的处理,按照国家和省的有关规定执行。
  第二十二条 本办法自2003年4月l日起施行。





【关 键 词】 独立检察官 检察一体化 检察权配置
【内容提要】 检察权的配置要反映和体现司法规律,检察改革要符合检察业务规律。检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,也是检察权配置的一个重点方向,但检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合。检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点,独立检察官制度违背了中国司法规律,而建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国检察职权配置的现实选择。

党的十七大报告提出要深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。近来,法学界一些学者就如何认识检察机关依法独立行使检察权和检察官依法独立行使检察权,直至能否借鉴西方国家建立中国特色的独立检察官制度屡有争鸣,笔者在此按照十七大报告对司法工作提出的新要求,结合检察工作的基本规律,从优化检察职权配置,完善检察工作体制和机制的视角就独立检察官制度作一学术探讨。
一、检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,检察机关的独立性包括集体独立和检察官相对独立是国际通例,肯定和保障检察官的相对独立也是我国检察制度改革中检察权配置的重点方向
许多国家的法律学术界和实务界将检察机关视为具有司法和行政双重性质的国家机关,界于审判权和行政权的交叉地带,当其进行侦查职务犯罪等特殊犯罪时,则代行警察的行政职能;当其决定对自行侦查或警察移送的刑事案件决定是否提出公诉或支持公诉时,则行使的是司法职能。司法独立是司法公正的保障,因此司法独立是各国公认的基本法治原则。既然承认检察机关具有司法性质,必然推出检察机关在一定程度上要体现出司法独立。其独立性主要是指办理具体案件中不受非法干涉,这一规则,属于“技术性司法规则”,其目的是保证检察官活动的公正性。许多国家的法治实践证明,只有名义上的司法机关集体独立而没有司法官独立,是难以形成现代司法体制的,也难以真正从制度上保障司法机关最终摆脱司法权行政化和地方化的怪圈循环。所以现代国家在相续确立法院独立和法官独立后,而后又在一定程度上确立了检察机关独立和检察官的相对独立。检察官履行司法职能时的特殊性和重要性,使得他们履行职务更需要独立,职位也更需要特殊的保障,因此注重检察官的任职保障和行使职权的相对独立性最终成为国际共识。联合国《关于检察官作用的准则》第3条至第8条规定了检察官的地位和服务条件,包括职业荣誉和尊严、职务独立、身份保障等内容。其中,关于检察官职务的独立性,第4条规定:“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰,不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。” ,不论是英美法系还是大陆法系,许多国家先后确立了检察官相对独立的现代检察制度,一些西方国家如美国还于1978年通过了《独立检察官法》,独立检察官既不隶属于司法和检察系统,也不属于法院系统,他享有独立的人事权、诉讼权、调查权和传讯权等,实际上成为一个享有动用无限财力和物力、可以用无限长的时间对国家高级官员犯罪行为一追到底的权力的临时性职位。
我国的宪法和法律规定了检察机关依法独立行使检察权,但检察官相对独立的法律地位不明确,更没有独立检察官制度。这是由我国的宪政体制、历史文化传统等多种因素决定的,也与有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。检察官相对独立的法律地位不明确集中表现:一是检察权的地方化现象。检察机关的人、财、物受制于地方,人事任免和晋升同样受制于地方。地方组织部门过多地了限制了本地检察官的领导领务、职数和职级等人事权限,导致检察官流动失范,不能实现国际上通行的法曹一元化,不能实现检察官、法官和律师在法律职业共同体内的自由流动,行政官员频繁出入检察官序列,优秀检察官为解决个人职级而转入行政部门发展,部分地区检察长非由检察官队伍中产生等现象都加剧了检察权的地方化,影响了检察官队伍的专业化建设。二是检察官的行政化现象。检察官在人事管理上落实的力度不够,而更多是拘泥于,没有充分体现出检察业务规律,部门沿用科处厅等行政科层制,检察官的办案独立性受制于行政级别,而用行政管理体制进行办案必然导致过多的行政层级影响办案效率。三是办案责任制难以落实。独立性与责任是正相关关系,检察官的独立性正是确立办案责任包括错案追究制的前提。检察机关长期以来形成了“检察官(检察员或助理检察员)承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的内部办案体制,这种以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制强化了内部监督,保证了一体化的领导,同时降低了办案风险,保障了办案质量。少数检察机关领导对案件决策过多过死的包办代替使检察机关集体独立的合法性大打折扣,也难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性;同时存在审批环节过多,影响办案效率,检察官对领导依赖过多,难以充分调动的积极性与责任感,办案责任不明确,错案责任追究制度难以落实等痼疾,难以适应国家司法制度和诉讼体制的改革的时代要求。在司法改革的大背景下,必须要使从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的检察权行使相对独立的主体。主诉检察官制度就反映了集中反映了这种改革要求,但是由于检察官相对独立性相关立法的缺失,主诉检察官制度还难以深入推进,有些地方实施效果还不太理想,主诉检察官办案津贴增加了,但是办案责任没有相应增加,集体讨论,领导决定的现象并没有减少多少,旧的办案体制还不同程度地缠绕着主诉检察官,没有充分发挥其独立办案的优越性。因此检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,肯定和保障检察官的相对独立应该成为我国检察制度改革的一个基本课题。
二、检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合,受指令权约束的检察官相对独立决定了独立检察官制度不具有普遍适用性
检察权的司法行政双重属性决定了其不能如审判权这种完整意义的司法权一样具有绝对的内外独立性,其行政属性要求其内部要有一体化领导,而法官则按照国际惯例实行内外绝对独立,即法官在裁判过程中不受一切权力包括法院系统内部的权力和外部的权力的干涉,但是检察官则是受指令权约束的相对独立。国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》(1999年)第2条的第1款至第3款对检察官的独立性作了如下规定:“在承认检察官自由裁量权的国家里,检察自由裁量权应当独立地行使,不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权,那么,这种指令应当是透明的,与法律机构一致的,并需符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权利均应当按照类似的方式行使。”显然,这一条在规定检察官独立性的同时,承认并限制了非检察机关对检察官的指令权。许多国家在宪政结构上,除了将检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外,一般将检察机关隶属于司法部,或将各检察院附设于法院系统内,甚至各级检察院的名称也与不同级别法院的名称连在一起的,方便检察官与同层级的警察、法官等人员和组织进行合作。检察机关内部,始于日本的检察一体化逐渐被许多国家的检察机关所借鉴。检察一体化是指检察权的行使必须保持整体的统一,由每个作为独立办案实体的检察官(包括检察官及其助理)组成一个统一的组织(检察机关),它包含两层涵义:对外指检察独立,即检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、社会团体和个人的非法干涉;对内指业务一体,如上级对下级享有指挥监督权,检察官服从检察长的领导,上下级检察机关是上命下从的领导与被领导关系;检察官执行职务不受其管辖范围的限制,具有跨区域的检察事务执行权;更换检察官时产生的职务继承与转移权;检察代理权,如上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项,同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办等等。从许多国家的检察实践来看,检察一体化不是僵硬不化的,而是保持一定程度的灵活和弹性。各级地方检察机关和下级检察官在上级检察机关和本级检察长的一体化领导下保持一定程度的相对独立性,上级领导主要是通过审查、劝告、指导等方式行使指令权,检察官在依法对上负责的前提下保留一定的拒绝本人认为不合理或涉嫌违法指令的权力。相较而言,大陆法系国家检察机关组织严密,高度统一,检察一体化要强于组织相对可松散的英美法系国家,俄罗斯的集中统一检察体制与美国的独立检察官制度分处检察一体化强弱程度的首尾两端,多数国家都是根据综合考虑本国历史文化传统、政治体制、经济社会等因素在两个极端之间确定适当的平衡点。独立检察官制度由于在权力分配上过于分散,不利于检察权的统一行使,采用的国家不多,而且由于美国独立检察官斯塔尔滥用职权,搞党派之争,花了纳税人几千万美元的资金对当时的美国总统克林顿的个人绯闻进行调查,结果遭到民众的普遍批评,导致独立检察官制度在上个世纪90年代末引起争议,美国参议院近年来通过“维护美国检察官独立法案”,对独立检察官任期进行限制,规定暂时接替联邦检察官职位者,最长只能在职一百二十天天,永久在职则需经过国会参议院的确认。独立检察官制度在理论上存在着检察官过大的独立性与检察一体化的难以化解的矛盾,没有相关法律予以配套,检察权也缺乏有效的制约,在实践中实施效果也不甚理想,极易沦为政党恶斗的工具,反而失去了检察机关和检察官的独立性,所以说它还是一种有待完善的制度,不具有普遍适用性。
我国检察制度改革的基本课题之一,是肯定和保障检察官的相对独立,以及协调“检察一体制”与检察官的独立性,划定内部独立的合理边界。检察官独立与检察一体化之间的张力在各国普遍存在,检察官如果完全独立,则检察权就类似审判权成为完整的司法权;而如果实行纯粹的检察一体化,则检察权就完全等同于行政权;而检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点,两者之间对立统一的基本司法规律贯穿于整个检察工作中,但在各国由于本国国体、政体、文化传统等具体国情不同而有不同的表现形式。在当代中国实行的是在检察一体化前提下的检察官的相对独立,这是由于中国共产党在宪政制度中具有的宪法地位决定的,是由人民代表大会制度这一基本政治制度所决定,也是由检察机关的国家法律监督机关的性质的所决定。坚持检察一体化是坚持中国共产党对检察工作的绝对领导,实现人大代表对检察工作的全程监督,保证检察机关法律监督职能统一有效履行的必要制度安排。因此我国的检察体制始终略重于检察一体化,2007年8月最高人民检察院下发了,符合中国司法规律的检察一体化建设成为检察改革的重要内容,是从工作机制上落实宪法和人民检察院组织法有关检察权科学配置和行使原则的重要举措,也是发挥检察领导体制优势增强法律监督合力的关键环节。笔者认为应从四个层面健全我国的检察一体化机制:一是健全上下级检察机关之间的领导与被领导关系。上级检察机关有权变更或撤销下级检察机关检察决定,下级检察机关必须执行上级检察机关的决定;上级检察机关可以将下级检察机关管辖的案件,自行决定处理或移送其他下级检察机关处理;二是同级检察机关的职能协助义务。检察一体化要求将检察机关视为一个统一整个以保持对外的检察独立,因此同级检察机关在地域管理的基础上,应该负有职能协助义务,在调查取证、扣押等侦查措施和强制措施的适用等方面,应该协助同级检察机关在本辖区执行相关职能或代为执行;三是上下级检察官之间的级别领导关系。检察长统一领导本机关的检察官,检察委员会对本机关检察官实行集体领导,上级检察官有权领导下级检察官,检察官在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系,检察官在执行职务的过程中因故不能继续执行职务或者检察长认为其不适宜继续执行某项职能,检察长或上级检察官有权指派其他检察官承继或者代理其职务,相关诉讼程序不必中断。四是建立省级以下检察机关垂直领导。为摆脱检察权的地方化和行政化影响,应建立省级检察机关对下级检察机关的人员和经费进行垂直统一领导,规定的下级检察长任命由上级检察长提请本级人代会决定,我国国税和地税分离的分税制等相关制度的建立为省级以下检察机关垂直领导提供了现实可能性。当前省级检察机关应结合高检院推行的检察官分类管理和级别认定等人事改革,积极与地方组织人事部门协商,建立从事检察业务的检察官从法律职业共同体中遴选的制度,完善考核晋升机制,提高检察官的专业化和公信力。检察官独立即检察官依法独立行使检察权,是现代司法的一般原则,符合司法独立规律,有利于保证司法公正。我国由于长期受计划经济和苏联检察模式影响,过多强调检察权的高度集中统一行使,却忽视了检察官相对独立的必要性,对检察机关内部套用行政科层制,实行行政审批式的办案机制,检察权由检察长和检察委员会统一行使,而案件承办人依赖于领导和集体,个人没有任何决定权和独立性可言。按照检察权的性质及检察权行使的内在要求,传统的行政审批式的办案模式难以为续,在健全检察机关整体外部独立性的同时,强调检察官的个体相对独立性已经成为为法学理论界和实务界的检察改革呼声。进入本世纪以来,检察机关实行的主诉(办)检察官办案责任制就是探索检察官依法独立办案的检察改革尝试,体现了检察官职权法定和客观性义务的原则,是符合司法独立规律的和国际惯例的,实践中取得一定效果。但随之也产生了主诉(办)检察官与主管领导之间的关系问题,多数检察机关还保留了行政科层制残余,即在主诉(办)检察官和检察长、检察委员会之间还有一个科处长把关的问题,这实际上说明检察改革还不彻底,没有能正确处理好检察官相对独立与检察一体化之间的矛盾。主诉(办)检察官的产生是检察官活动具有司法性的必然,然而检察官一体化原则又使检察官具有一定的行政性,这两种属性决定了主诉(办)检察官在办案中的地位是相对独立的,那么主诉检察官在办案中如何处理自己与领导之间的关系就成为深化主诉检察官改革必需解决的重要问题。解决这一问题,实际上就是在检察官相对独立与检察一体化之间找一个适当的平衡点。笔者认为检察一体化原则限制了检察官执行职务的独立性,但并未否定检察官的独立性,因此可以由法律设定两者的权限边界,当前我国还是应该实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制,即:检察机关内部实行上级领导下级,检察长领导检察官,一旦上级下达指令,检察官一般应服从其上级的指令,以维护检察一体制;同时从制度上保证检察官依法独立办案,如建立身份保障制度,即法律规定检察官的无过错免责权,检察官不因抵制非法干涉受到人身威胁和打击报复;建立经济保障,适当提高其薪酬待遇,足以抵制非法利益诱惑。赋予检察官合法对抗非法指令权。法律高于上级领导意志,对于上级的非法指令,检察官有权拒绝服从,有消极抗命权,这种不服从一般应当采取要求上级转移事务的方式。如果不属违法指令,只是上级指令与检察官本人对案件的确信与处理意见相左,检察官必须服从指令。相应的,上级检察官对下级检察官的管理要进一步消除行政科层制残余,减少审批环节和层次,注意尊重检察官的独立性,减少行政性命令,参照国际惯例更多地运用审查、劝告、承认的方法,行使指挥监督权。
三、独立检察官制度不符合司法规律,建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国比较现实的一种检察职权配置选择
独立检察官制度不符合检察一体化的司法规律,目前仅有美国、韩国等极少数国家采用,因此还不是世界主流的检察官制度,也不应成为我国检察官改革的选择方向。检察官的相对独立性不是独立检察官制度的变体,而是相对于检察一体化前提下的独立性,依法独立行使检察权的只能是检察院和列入检察官序列的身处办案一线的检察官,在略重于检察一体化的中国语境下,能依法独立检察权且列入检察官序列的身处办案一线的检察官主要指的是行使公诉权的检察官,更明确的是指目前正在试行的主诉检察官。广义上的检察机关包括检察院、检察官和检察辅助(如书记员)、管理人员(含后勤服务人员如行政管理人员、综合部门人员等)。检察机关独立行使检察权严格意义上仅指检察院和检察官独立行使检察权,其中检察院是完整意义的对外独立行使检察权,而检察官独立行使检察权是受到指令权约束的相对独立行使检察权,检察辅助人员和管理人员是从事辅助检察官从事检察业务的人员,从事检察院内部管理的人员,不是严格意义的上的检察官,不能独立行使检察权。现行检察机关干部人事管理将办案一线的检察官与检察官辅助人员、管理人员统一视为检察官,用套用行政机关工作人员职务的级别层次划分检察官职务层次,与国家检察权力的层次架构不符,不利于检察机关一体化;淡化了检察官职务的司法属性,造成司法官员行政化,强化了“官本位”观念,不利于检察官职业发展。最高人民检察院近年明确提出了探索检察人员分类管理方法,形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理机制。分类管理的主要目的就是要建立检察官单独职务序列,将检察辅助人员、管理人员从检察官序列剥离出来,同时对办案一线的检察官要科学合理地划分职务层次,使检察官职务自上而下有序排列。通过检察人员分类管理,检察官与检察辅助人员在办理具体案件时结成的主辅关系,实际上是形成了以检察官为核心的办案组织单元,在检察长直接或通过副检察长领导指挥下从事检察业务工作。根据分类管理的制度设计,依法独立检察权的只能是检察院和列入检察官单独职务序列的检察官,而检察院的检察官辅助人员和管理人员不能依法独立行使检察权。进一步分析,列入检察官单独职务序列的检察官依法行使检察权的独立程度有所不同,主诉检察官因其行使的公诉权具有鲜明的司法权属性,其相对独立性最强。而行使职务犯罪侦查权,刑罚执行监督权等职能的检察官因其职权行政权属性或法律监督权性质较浓,其相对独立性最弱,在实践中对后者多强调加强垂直指挥,不提倡扩大检察官的个人办案自主权,所以建立主办检察官制度的提法受到的非议最多。这是因为检察权的司法行政双重属性因具体业务类型的区别而配置不同。突出体现其司法属性的是公诉权,其他职权体现更多是行政属性,最典型的如职务犯罪侦查权。侦查行为是一种需要严密组织、充分协同配合,具有典型的纵向管理关系的行政性行为,同时我国法治环境还不尽如人意,查处职务犯罪案件阻力更大,尤其是重大、复杂,取证涉及面广的侦查活动,甚至需要整个侦查机构,以及多个侦查机构的密切协同。因此侦查组织是一种行政化的组织,各侦查人员没有法律上的独立性,而应当坚决服从上级指令,完成上级分配的任务。部分检察机关试行的主办检察官制度,改革的目的本意是选拔较为优秀、素质较高的检察官,赋予其更大的权力和更重的责任。承担主办责任的侦查人员,只是切实负责地、相对独立地完成上级交给的具体任务,但在案件初查的发动、自侦案件立案、决定逮捕、侦查终结和移送起诉等具体诉讼环节还要通过慎重研究甚至审批程序决定,此种情况下行政科层制不是最好的组织领导体制但还是比较合适的组织领导体制,因此主办检察官在试行的实践效果并不明显。侦查员基本不具备司法官的特征如相对独立的判断和决定权,因此不宜过多强调其相对独立性。检察权的配置要反映和体现司法规律,检察改革要符合检察业务规律,在改革过程中,检察机关必须注意部门工作性质的区别,要根据自身的特点建立符合需要的办案责任机制。在当代中国语境下,主诉检察官制度是最能充分反映司法官独立办案特点,其实质就是在检察机关内部重新配置检察权,肯定和保证检察官的相对独立,它在实践中取得良好效果的原因就在于其反映和体现了公诉权作为典型的司法权其行使应当具有独立性的司法规律。公诉权是基于对特定事实的审查所做出的判断,是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。而不起诉的运用,则是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任,这本身就是适用法律处理案件,是司法权的重要特点。不独立则无公正,不独立则无效率,不独立则无责任,公诉权的司法属性需要一种亲身经历程序,直接审查证据事实的亲历性前提,而且具有司法判断性和法律适用性的特征,其职务行为直接产生确定的效力又能提高诉讼效率。这些仅靠集体独立而无个体相对独立是无法实现司法公正的。赋予检察官一定程度的独立性,使其根据自己直接感知与判断来处理检察业务,符合检察活动规律;同时也是提高业务素质,落实办案责任制的客观需要。主诉检察官必须要排除非法干预,以事实为根据,以法律为准绳,只服从法律,从而切实地贯彻法治原则。2000年开始普遍推行的“主诉检察官办案责任制”中,被任命为主诉官的检察官多是检察员,他们被配备助手,有权独立地决定案件的起诉,独立地实施案件的公诉;对法律规定必须由检察长和检察委员会决定的如不起诉、抗诉等事项,他们有建议的权力。起诉部门领导改变为一般的行政协调入、案件质量的监督者及行政性事务的负责人,在案件处理的业务问题上不再具有对主诉检察官的指令权。主诉检察官制度反映和体现了公诉权的司法属性,适应了刑事诉讼制度向“控辩式”发展以及培养专家型公诉人,落实办案责任制和错误追究制等司法实践的需要,因此应当说具有较强的生命力。但目前主诉制还缺乏充分的法律依据,还需要一些配套制度,在实践中也存在一些走“回头路”,检察官资格和能力不胜任主诉制等消极问题,主诉检察官还只是保证检察官独立性的过渡性制度,改革还应继续向前推进,在改革成熟的时候,应当通过立法固定检察改革成果,将检察官的内部独立性予以法律确认和保障。
主诉检察官办案责任制的实施关键是“放权补利担责”,基本模式是参照国际通例建立以检察官为中心的办案组模式,实行一个主诉检察官,配一个检察助理官,若干检察书记官。核心就是一个解决检察权在检察官之间的配置问题,通过在检察官之间对检察权进行重新配置,一定程度上放权给承办案件的检察官,落实办案责任制。这样,承办案件的主诉检察官对案件的处理有一定的独立决定权,并相应负责任。实践中遇到的主要问题是放权与滥权的矛盾,放权与弃权的矛盾。独立办案与监督制约,即“放权”与“限权”,是主诉制实施中的一个基本矛盾。授予权力而不加限制和监督,必然会出现权力的滥用。有的基层检察院领导正是考虑到试行中出现的检察官滥权和担心自己失去对权力的控制而不同程度地收回了权力,导致主诉检察官制度出现走回头路的现象,而一些主诉检察官则认为责任大于职权,利益低于风险为了避开风险,事事请示汇报,全由领导做主,又回到了传统办案的老路上去。不能穿新鞋走老路,改革目的就是要既有利于发挥检察官独立办案的作用,保证高效和公正地行使检察权,又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。在我国建立检察一体制框架下的主诉检察官独立制,关键是要明确主诉检察官的独立地位、职权范围、保障机制和监督制约机制。改革的基点是适当界定主诉检察官权力的性质和范围,界定的标准有合法原则和合理原则。主诉检察官行使权力,应当有法律的依据,不能违反法律越权办案,不能侵犯检察长和检察委员会的权力。合理原则是指主诉检察官做出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法,但对影响重大的业务事项,也不宜由主诉检察官单独决定。同时主诉检察官的职权范围应该有统一的标准。哪一类的案件授予哪一级的主诉检察官,必须有明确的规定而且必须统一,做到不同的检察官办不同的案件,同一级的检察官办同一类案件。关于主诉检察官的权利保障,选拔晋升应以各种客观因素,特别是专业资历、能力、品行和经验为根据,并按照公平和公正的程序加以决定。服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应明确规定。主诉检察官的待遇首先要在省级统一标准,应通过省、自治区、直辖市和有立法权的市的立法使主诉检察官的待遇法定从优,直至全国统一标准。主诉检察官在权限行使范围内的行使职务享有豁免权,无法定的事由不得免职。主诉检察官制度实施以后,主诉检察官的权力扩大,在某种程度上,否定了“定案者不办案,办案者不定案”的体制,结束了检察官只有分配权、没有决定权的局面。但对主诉检察官的监督必须相应跟上。是在以地主诉检察官严格任职条件,严把选拔关的基础上要加强案中和案后的监督制约。除了检察长和上级检察官享有必要的指令权、代理权和监督权外,对检察官的管理和监督应当主要通过纪律处分而不是日常的或行政性的请示汇报和批示以及内设机构之间的牵制来实现。还要保留部门领导的审核制。主诉检察官对侦查部门移送审查起诉或不起诉的案件审查终结后做出起诉或不起诉决定的,应将案件审查报告、起诉意见书、起诉书或不起诉书提交部门领导审核,部门领导经审核发现起诉书或不起诉书的犯罪事实与侦查部门提供的意见书不一致,有可能影响定罪量刑的,部门领导有权要求主诉检察官进行说明,如有不同意见,有权提交检察长或检察委员会决定。对主诉检察官办理的重大、疑难案件,检察长或检察委员会可以要求主诉检察官进行汇报,必要时检察长或检察委员会做出决定,主诉检察官应当服从。案后发现主诉检察官涉嫌违纪问题,检察机关领导可指令内部纪检监察部门进行调查,上级检察官、同级检察官以及任何公民、机关和社会团体均有权提起针对具体案件或检察官的纪律处分程序,还可以考虑专业机构通过定期审查、抽查等方式发现检察官的违纪行为,提起违纪处分程序。对构成违法违纪的主诉检察官要由检察官考评委员会以法律或法规为依据予以处理上,应保证客观评价和决定,保留主诉检察官辩解和申诉的权利。综上,主诉检察官制度实质上是主诉检察官办案责任制,它是建立在检察一体化前提下的检察官依法独立办案机制,与独立检察官制度有着本质的区别。主诉检察官制度作为检察独立中内部独立的有效形式,是检察官独立机制的初级形式或过渡阶段,其独立性及其受制性揭示了中国司法独立的重要特色,体现了公诉活动内在规律和检察改革的发展方向,应当在司法体制改革的实践中日臻完善,最终实现检察权的科学合理配置,真正反映和体现出中国司法规律的本质内涵。

天津市滨海新区大港人民检察院 赵刚