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对债权执行制度的优化、完善

高汝强


对被执行人到期债权的执行也称 代位执行权，是指被执行人不能清偿债务，但对本案以外的第三人享有到期债权的，人民法院可以依申请执行人或被执行人的申请，对该第三人的财产进行强制执行。为了缓解执行难的问题，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）第３００条规定“被执行人不能清偿债务，但对第三人享有到期债权的，人民法院可依申请执行人的申请，通知第三人向申请执行人履行债务，该第三人对债务没有异议，但又在通知指定的期限内不履行的，人民法院可以强制执行。”为了增强这一制度的可操作性，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）第61至69条又对债权执行制度的具体程序作了补充规定。对债权执行制度从此越来越多地被执行人员在执行工作中应用，解开了不少债权债务的锁链，受到当事人的欢迎。但由于《意见》和《规定》关于代位执行的规定过于原则和笼统，且漏洞颇多，给司法实践部门正确适用该程序带来了一定的困难，导致各地因理解不同产生操作上的混乱不一，破坏了法律的统一性，从而直接影响了该法律规定的适用效果。为此，本文拟就该制度程序适用中的问题作一分析和探讨，偏颇之处请同仁指正。

一、对债权执行制度的适用条件

　　对债权执行制度是有别于一般执行的一项特殊执行制度。作为一种特殊的执行制度，其在适用上除要符合执行的一般条件外，还必须符合其特殊条件。从《意见》和《规定》关于对债权执行制度的规定看，对于被执行人债权执行应具有以下特殊适用条件：

　　（一）必须是已经进入一般执行程序

法院行使对被执行人债权执行执行程序的启动，必须依赖于一般执行程序，以一般执行程序作为对债权执行制度执行程序的前提条件 。因对被执行人债权执行适用于被执行人财产不足以清偿债务的情形，而只有进行一般执行程序后，才能知道被执行人的财产是否不足以清偿债务。但并非一般执行程序开始之后必然会引起代位执行程序的开始。

　　（二）必须是被执行人不能清偿债务

　　对被执行人对第三人享有的到期债权的执行，必须以“被执行人不能清偿债务”为前提。被执行人有偿付能力，而拒不履行，人民法院可依法采取强制措施进行执行。司法实践中存在两个极端的做法：一是对被执行人的财产状况不作深入细致的调查，一旦发现被执行人对第三人有到期债权就立即适用对被执行人债权执行程序，这显然于法不符。二是过于苛求被执行人必须是没有任何财产的情况下方可适用对被执行人债权执行程序，这也不利于申请执行人利益的保护和法院更有效地开展执行工作，与立法本意也不合。正确地理解和适用代位执行程序，应当要立足于对被执行人本身的财产采取执行措施。所以，全面了解和掌握其财产状况是必要的。如果被执行人有其他财产可供执行，就不应当将被执行人的债权作为执行标的。如果被执行人无财产可供执行或其财产不足以清偿债务，即可对其债权采取措施。

　　（三）必须是被执行人对第三人享有到期债权

　　《意见》第300条和《规定》第61条都规定对“到期债权”才能执行。若要第三人立即向申请执行人履行义务，该债权非得已届清偿期，否则就是对第三人权利的侵害。关于债权是否到期应作具体分析，即有法定期限的以法定期限为准；有约定期限的以约定期限为准；既无法定期限也无约定期限的，原则上被执行人可随时要求第三人清偿，与此相应，进入执行程序后申请执行人可随时申请对其执行。对于未到期债权，申请执行人不得申请执行，即便提出也应予以驳回，但第三人自愿提前履行的除外。然而，司法实践中被执行人对第三人享有未到期债权，我们认为，为防止被执行人私自处分未到期债仅从而妨碍申请执行人的债权得到及时实现，应扩大《意见》第105条规定的代位财产保全的适用对象范围，允许申请执行人就被执行人的未到期债权申请代位保全，待债权到期后再改为申请执行执行。因为代位保全只是裁定第三人不得对被执行人清偿债务，毕竟不同于实际执行第三人的财产。

　　（四）被执行人怠于行使其对第三人享有的债权或虽行使债权但未达到目的

　　被执行人具备行使权利条件而消极漠视，让其债权处于呆滞状态，足以害及申请执行人的债权。是主观上的过错还是客观上的障碍，则在所不问。即使被执行人不怠于行使权利，但如行使的结果仍然不能改变或全部改变第三人拥有财产的状况，也可适用对被执行人债权的执行制度。只有这样，才能以最大限度地保护债权人的利益，实现对债权执行制度的立法目的。

　　对被执行人债权执行制度的适用程序

　　（一）申请执行人或被执行人提出申请

　　对被执行人债权执行在开始上只能采用申请方式，而不能由人民法院依职权发动。代位执行申请原则上只能由申请执行人或被执行人提出。这一项程序在司法实践中往往被忽视。实践中有的法院只要一查到被执行人有到期债权，就急于采取措施，而放松了这一方面的程序要求。但鉴于司法实践中申请执行人往往难以知晓被执行人的债权状况，人民法院在执行中发现被执行人有到期债权的，应告知申请执行人，由其决定是否申请适用。建议必须申请采用书面形式，申请要说明，被执行人与第三人之间债权债务关系的事实，债权种类与数额，代位申请执行的事实与理由，并提供相应的证据。

　　（二）人民法院向第三人发出履行通知

　　人民法院接到申请后，应予审查。审查的重点是申请在形式上是否符合前述条件，同时也应对被执行人和第三人之间的债权债务关系是否明确、合法且已到期进行审查。经审查，对不符合条件的，应驳回申请；对符合条件的，则向第三人发出履行到期债务的通知。履行通知应当包含下列内容：（1）第三人直接向申请执行人履行其对被执行人所负的债务，不得向被执行人清偿；（2）第三人应当在收到履行通知后的十五日内向申请执行人履行债务；（3）第三人对履行到期债权有异议的应当在收到履行通知后的十五日内向执行法院提出；（4）第三人违背上述义务的法律后果。履行通知必须直接送达第三人，而不得采用其他送达方式。这里的履行通知既区别于向被执行人发出的执行通知书，也区别于向有协助义务的单位和个人发出的协助执行通知书。司法实践中有些法院以执行通知书或协助执行通知书代替履行通知，这是不符合法律要求的。

　　（三）第三人异议

　　第三人接到履行通知后，有权提出异议。第三人对履行通知的异议一般应当以书面形式提出，口头提出的，执行人员应记入笔录，并由第三人签字或盖章。一般情况下第三人异议主要有以下几个方面：1、债权债务关系没有发生；2、债权尚未到期；3、被执行人与第三人之间有对待给付；4、债权债务关系已因一定的法律事实而消灭；5、该债权债务关系有数额等方面的争议。第三人无论就以上哪一种事由对履行通知提出抗辩，都能有效对抗执行当事人的执行申请。但第三人提出自己无履行能力或其与申请执行人无直接法律关系的，不成为异议，也不产生相应的效力，其他方面的异议法院无权进行审查，停止对债权执行程序。司法实践中经常发生在执行程序中审查第三人的异议，并驳回其异议，进而对第三人强制执行的情况，这是不符合《执行规定》的立法精神的，也不利于从程序上保护第三人的实体权利，应予纠正。第三人对债务部分承认、部分有异议的，可以对其承认的部分强制执行。如果第三人收到人民法院要求其履行到期债务的通知后，擅自向被执行人履行，造成已向被执行人履行的财产不能追回的，除在已履行的财产范围内与被执行人承担连带清偿责任外，还可以追究其妨害民事诉讼的责任。

　　（四）对第三人强制执行

　　第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议，又不向申请执行人履行的，执行法院有权裁定对其强制执行。此裁定同时送达第三人和被执行人。基于债权人的要求，被执行人若在收到人民法院的执行通知后，放弃其对第三人的债权或延缓第三人履行期限的，被执行人此种行为无效，人民法院仍可在第三人无异议又不履行的情况下予以强制执行。这里需要注意的是，对被执行人债权的执行的执行依据是人民法院作出对被执行人债权强制执行的民事裁定书，而不是人民法院向第三人发出的履行通知。以履行通知作为执行的根据不仅不符合诉讼原理和《民事诉讼法》及《规定》的规定，而且还会在执行实践中滋生出难以得到合理解释与妥当的棘手问题。

　　对第三人强制执行的措施与民事诉讼法的一般执行规定相同，也即可对第三人的金钱和财物采取冻结、划拨和查封、扣押、拍卖、变卖等强制执行措施。如果第三人妨碍执行活动的，人民法院还可依法对其采取强制措施。代位执行完毕，申请执行人与被执行人、被执行人与第三人之间的债权债务关系即行消灭。第三人按照人民法院履行通知向申请执行人履行了债务或已被强制执行后，人民法院应当出具有关证明。

三、对债权执行程序适用中应注意的几个问题

财政部


关于印发《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》的通知

财综[2012]42号


辽宁、福建、山东、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、河北、湖南、湖北、海南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆、西藏、青海省、自治区、直辖市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　根据城市廉租住房保障工作进展新情况、新要求，为支持财政困难地区及新疆生产建设兵团做好城市廉租住房保障工作，加强中央补助廉租住房保障专项资金管理，提高财政资金使用效益，经商住房城乡建设部同意，我部重新制定了《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。

　　附件：中央补助廉租住房保障专项资金管理办法



　　财 政 部
　　2012年6月20日



附件

中央补助廉租住房保障专项资金管理办法

第一章 总则

　　第一条 为支持财政困难地区做好城市廉租住房保障工作，加强中央补助廉租住房保障专项资金管理，提高财政资金使用效益，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）等有关规定，制定本办法。

　　第二条 本办法所称中央补助廉租住房保障专项资金（以下简称专项资金），是指由中央财政设立的用于补助财政困难地区及新疆生产建设兵团（以下简称相关地区）廉租住房保障工作的专项资金。

　　第三条 专项资金按照公开、公平、公正、透明的原则分配给相关地区。具体补助范围包括：西部12个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，中部10个省及辽宁、山东、福建3省（不含省会城市和计划单列市）。

　　第四条 专项资金管理根据相关地区廉租住房保障工作进展情况适时调整。

第二章 分配与计算

　　第五条 专项资金在优先满足发放廉租住房租赁补贴的前提下，可用于购买、改建或租赁廉租住房支出。其中，购买廉租住房可以购买旧房，也可以购买新房。在完成当年廉租住房保障任务的前提下，经同级财政部门批准，可以将专项资金用于购买、新建、改建、租赁公共租赁住房。

　　第六条 专项资金原则上按照有关地区年度发放租赁补贴户数以及购买、改建、租赁廉租住房套数等因素，并结合财政困难程度系数计算分配。2012年，发放租赁补贴户数以及购买、改建、租赁廉租住房套数两项因素所占权重分别为80%和20%，以后年度两项因素权重由财政部根据各年度廉租住房保障情况适时调整。财政困难程度参照财政部均衡性转移支付财政困难程度系数确定。

　　第七条 专项资金分配相关地区的计算公式：某地区专项资金总额=〔（该地区年度租赁补贴户数×该地区上年度财政困难程度系数）÷∑（各地区年度租赁补贴户数×相应地区上年度财政困难程度系数）×相应权重＋（该地区年度购买、改建、租赁廉租住房套数×该地区上年度财政困难程度系数）÷∑（各地区年度购买、改建、租赁廉租住房套数×相应地区上年度财政困难程度系数）×相应权重〕×年度专项资金总额。其中：年度租赁补贴户数是指当年计划发放租赁补贴户数，减去上年度未实施的计划发放户数，加上上年度超计划实施的发放户数；年度购买、改建、租赁廉租住房套数是指当年计划购买、改建、租赁廉租住房套数，减去上年度未实施的计划套数，加上上年度超计划实施的套数。上述租赁补贴户数和购买、改建、租赁廉租住房套数实施情况，以是否实际发放租赁补贴以及签订购买、改建、租赁合同为准。廉租住房套数不得跨保障方式、跨施工年度、跨取得方式等重复申报。

　　第八条 财政困难地区有关省、自治区、直辖市人民政府财政部门（以下简称省级财政部门）、新疆生产建设兵团财务局应当会同廉租住房主管部门，在汇总审核各市、县（师、团场）是否按照规定申报后，于每年2月28日之前向当地财政监察专员办事处提交下列资料：

　　（一）本地区廉租住房保障规划及年度保障计划，各市、县（师、团场）廉租住房保障规划及年度保障计划。

　　（二）加盖部门印章的本办法附表1、附表2。

　　（三）本地区年度发放租赁补贴户数和购买、改建、租赁廉租住房套数等有关资料。

　　（四）省级财政部门及廉租住房主管部门对市、县（师、团场）申报材料审核情况的说明。

　　（五）其他与审核有关的材料。

　　第九条 财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局应当会同廉租住房主管部门，于3月31日前将当地财政监察专员办事处审核认定后的附表1、附表2和相关文字说明报送财政部、住房城乡建设部。对于未附财政监察专员办事处审核意见的，财政部、住房城乡建设部不予受理。对于未按规定时间报送有关资料的地区，视同不申请专项资金处理。

　　第十条 财政部驻相关省、自治区、直辖市财政监察专员办事处应当确保实地抽查不少于3个地级市（含省直管县），抽查廉租住房保障数据比例不低于全省（自治区、直辖市）申报数据的20％。对于抽查审核剔除率较高的，应当及时商相关地区省级财政部门或兵团财务局将申报材料退回，重新调整数据后再报。对于未按规定时限向相关财政监察专员办事处报送审核资料或者审核发现严重弄虚作假或重大违规等问题，应当及时向财政部报告。财政监察专员办事处审核工作结束后，应于3月31日前将审核意见表（附表3）报送财政部，并于4月30日前上报审核总结报告。

第三章 拨付与使用

　　第十一条 财政部会同住房城乡建设部，于每年4月30日之前将专项资金分配下达省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局。根据相关地区廉租住房保障任务完成情况、专项资金使用管理情况、是否按时向财政监察专员办事处报送审核资料、上报数据是否及时准确等因素，在下一年度分配专项资金时可以采取适当的奖惩措施，适当增加或减少相关地区的专项资金。

　　第十二条 财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局收到中央财政下达的专项资金数额后，应当参照中央财政的分配方案，于每年5月31日前下达相关市、县财政部门或师、团场，并将下达文件同时抄送财政部驻当地财政监察专员办事处。市、县财政部门或师、团场收到专项资金后，应当会同廉租住房主管部门制定专项资金使用计划，做好资金使用安排，报省级财政部门、廉租住房主管部门备案。专项资金应当与其他各项廉租住房保障资金一起，按照规定用于市、县或师、团场廉租住房保障开支。

　　第十三条 财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局，以及市、县财政部门或者师、团场，应当对专项资金实行专项管理、分账核算，并严格按照规定用途使用，不得截留、挤占、挪作他用，不得用于平衡本级预算。专项资金支付，严格按照财政国库管理制度有关规定执行。相关地区应当切实提高专项资金使用效率，根据廉租住房保障工作进度及时下达预算并拨付资金，保障预算执行进度，确保廉租住房保障资金需要。对于年底专项资金结余较多的地区，中央财政可以酌情减少安排该地区下一年度专项资金数额。

　　第十四条 市、县财政部门或师、团场安排使用专项资金时，根据专项资金用途，分别填列《政府收支分类科目》221类“住房保障支出”01款“保障性安居工程支出”01项“廉租住房”科目和06项“公共租赁住房”科目。

第四章 监督管理

　　第十五条 财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局应当确保将专项资金及时拨付到市、县财政部门或师、团场。市、县财政部门或师、团场应当确保专项资金按照规定用途使用。

　　对于违反规定，骗取专项资金，不按规定分配使用专项资金的，相应扣减下一年度分配该地区或兵团的专项资金数额，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）的规定进行处理，并依法追究有关责任人员的行政责任。

　　第十六条 财政部驻相关省、自治区、直辖市财政监察专员办事处应当对专项资金申报基础数据的真实性、补助资金分配使用情况开展监督检查，保障专项资金按照规定用途使用。财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局要加强对市、县或师、团场专项资金使用情况的监督检查，杜绝挤占、挪用等违法违纪行为的发生。

　　第十七条 每年年度终了，财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局应当汇总本地区或者兵团上年度专项资金收支和结余情况，填写《 年度中央补助廉租住房保障专项资金收支情况表》（附表2），于每年3月31日之前报送财政部。

第五章 附则

　　第十八条 如遇发生重大自然灾害等特殊情况，专项资金分配时可以适当向受灾地区倾斜。

　　第十九条 财政困难地区省级财政部门、新疆生产建设兵团财务局，可以根据本办法，结合各地实际，制定具体实施办法，并报财政部备案。

　　第二十条 本办法由财政部负责解释。

　　第二十一条 本办法自2012年1月1日起施行，《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》（财综〔2010〕110号）同时废止。

　　附表：1. 年度廉租住房保障计划和实施情况表

　　 2. 年度中央补助廉租住房保障专项资金收支情况表

　　 3. 专员办审核中央补助廉租住房保障专项资金意见表



附件下载:

附表.xls
http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201207/t20120717_666914.html