您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

青海省海北藏族自治州人民政府办公室


海北州人民政府办公室关于批转《海北州州直部门预算经费资金使用绩效考评办法》的通知

北政办〔2009〕28号


州政府各部门：

《海北州州直部门预算经费资金使用绩效考评办法》经2009年3月20日州政府第二十六次常务会议研究通过，现予批转印发，请遵照执行。

附：《海北州州直部门预算经费资金使用绩效考评办法》





二〇〇九年三月二十六日



海北州州直部门预算

经费资金使用绩效考评办法



第一条 为加强财政资金管理，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的有关规定，结合我州实际制定本办法。

第二条 本办法所称部门预算经费性资金绩效考评是指根据部门预算下达计划内容要求，对经费性资金支出全过程及其结果进行抽查检查及使用绩效考评，对其资金使用情况和资金效果进行的监督活动。

第三条 部门预算经费性资金是指州本级财政预算安排的全部经费性资金，包括：包括预算内（外）资金安排的用于正常运转的一般性经费资金、专项工作经费等资金。

第四条 通过绩效考评，保障财政资金专款专用，提高财政资金使用效益。绩效考评结果列入编制下年部门预算的重要依据，以提高部门预算编制及资金指标确定的科学性、客观性、公平性和公正性。

第一章 绩效评价内容及方法

第五条 财政专项资金绩效评价的基本依据：

（一）国家相关法律、法规、规章的规定；

（二）部门行业发展规划及政策，州政府制定的发展规划及政策；

（三）政府会议对资金分配方面的会议记录、文件；

（四）部门、单位申请资金报告；财政部门下达资金指标文件；部门（单位）预算文件；

（五）部门（单位）专项工作总结、报告；

（六）财政、审计部门的专项检查、审计报告；

（七）其他可以作为绩效评价的依据资料。

第六条 绩效评价的主要内容：

（一）部门预算经费性资金项目设立的必要性。根据资金实际使用情况，确定设立此项资金是否符合实际需要，以防止部门单位巧立名目、列虚项目使用财政资金。

（二）重新确定经费资金的规模。根据资金实际使用情况，确定该工作项目的实际资金需要量。

（三）评价项目实施的经济性。评价是否存在损失浪费的问题。

（四）评价资金使用的规范性。评价实际资金使用是否符合专款专用，是否按照资金批复内容进行，是否按规定期限的规定的内容完成项目。

（五）评价项目实际完成的工作量。评价资金使用后是否达到了预期工作目标，并对取得的社会效益、经济效益进行分析。

第七条 绩效考评的主要指标：

（一）项目性资金到位率：实际用到项目工作的资金额/专项资金总额*100%。

主要考核所安排资金是否按规定内容及方向使用。

（二）项目性资金完成率：实际支出金额/专项资金总额*100%。

主要考核所安排资金是否按规定期限完成或考核项目完成程度。

（三）项目性资金支出合规率：合规支出金额/专项资金总额*100%。

主要考核所安排资金使用的合法性。

（四）完成工作量。主要考核所安排资金使用后实际完成的工作量。

第八条 考评方法：

（一）查账核实。通过对账簿、凭证等进行检查，核实资金使用情况。

（二）查阅资料。通过对相关项目完成情况资料、总结、文件等查阅，核实专项项目完成情况。

（三）抽查、调查、检查。通过走访、实地检查等方式方法，调查项目资金使用的效率性。

第二章 组织管理及结果应用

第九条 部门预算经费性资金绩效考评工作由州财政局统一管理和组织实施。主要以财政部门牵头组织相关部门共同成立考评组的方式进行考评，必要时，将另行下文，组织所有部门和单位开展自评活动。

第十条 部门预算经费性资金使用绩效评价结果主要用于编制部门预算、分配财政项目资金的重要依据。对资金使用绩效差的单位，应采取取消或核减专项资金的措施。

第十一条 部门预算经费性资金使用单位对财政项目资金使用绩效评价结果中提出的存在问题，应及时提出整改措施并积极整改。

第十二条 财政部门在适度范围内公开评价结果，以增强绩效评价工作成果的利用程度。

第三章 责任追究

第十三条 在部门预算经费性资金支出绩效评价中，发现严重浪费损失、挤占挪用专项资金，投资效益低下甚至无效益使用资金的，财政部门向相关部门建议追究领导责任。

第十三条 在部门预算经费性资金支出绩效评价中，发现严重浪费损失、挤占挪用专项资金的，财政部门根据《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定，对单位财务负责人进行经济处罚。

第四章 附则

第十四条 本办法由海北州财政局负责解释。

第十五条 本办法自2009年1月1日起施行。


提单与海上货物运输合同

倪学伟 陈益文

“海上货物运输合同，是指承运人收取运费，负责将托运人托运的货物经海路由一港运至另一港的合同。”[1]按运输方式的不 同，海上货物运输合同可分为件杂货运输合同和租船运输合同两种。在这两种情况下，或是承运人为了自我保护，或是托运人(租船人)为了尽快结汇，都常常要由承运人、船长或承运人的代理人签发提单，作为货物收据和所运货物的物权凭证。由于提单上载有承运人与托运人的权利、义务条款，从而引发了提单和海上运输合同的关系问题。
在件杂货运输的情况下，由于承运人和托运人一般都没有签订书面的海上运输合同，承托双方权利义务的重要依据甚至是唯一依据就是承运人或其代理人签发的提单，因此，提单与运输合同的关系就特别令人费解。表面上看，提单是承托双方据以确定权利义务的书面材料，似乎是运输合同。但仔细考察后，就可以清楚地看出，在这个时候，提单不是运输合同，而只是运输合同的一种证明文件。
订立合同是一种法律行为。在这种法律行为发生之前，有可能订立合同的当事人之间只存在绝对权利，相互间没有作为的义务。只有发生了合同行为这个因，才会有相对权利这个果。《海牙规则》第3条第3款规定：“在将货物收归其照管后，承运人、船长或承运人的代理人，应依照托运人的请求，发给托运人提单。”从这条规定可以看出，承运人有义务按托运人的请求为一定的行为——签发提单，亦即在提单签发之前，承托双方已经有了相对权利存在。由此可知，签发提单是由另外一个事实引起的。这个事实不是别的，正是托运人或其代理人向承运人或其代理人的订舱行为。订舱以前，双方互不相干，订舱以后就产生了请求权。因此，订舱行为就是合同行为，这一行为发生时，承托双方的海上运输合同就成立了。提单是以运输合同的合法成立，并在此基础上收受货物这一原因为必要前提的。
任何合同，不管如何复杂，其成立都要遵循要约和承诺这一基本程序，同时还可以根据承诺生效的时间来判断合同成立的时间。从《海牙规则》的规定来看，提单是承运人、船长或承运人的代理人单方面签发的，并且签发提单的依据大副收据也是一种单方面的货物收据。从托运人将货物交付承运，承运人接管货物装船并签发大副收据，托运人再以大副收据换取提单这一过程看，并无一方提出要约，另一方作出承诺的现象。相反，在订舱阶段，双方都有建立法律关系的意思表示：托运人或其代理人向承运人或其代理人发出愿意按船运公司的提单条款将货物交其承运的要约，承运人表示愿意承运，从而开始了一次海上运输。
既然提单不是海上运输合同，那么二者的关系究竟是怎样的呢? 《汉堡规则》第1条第7款规定：“提单是指一种用以证明海上运输合同……的单据。”事实上，虽然承托双方没有签订书面的海上运输合同，但当我们在“双方的法律行为”这个意义上使用合同这个词时，就可以看到在提单签发之前，运输合同确实已经成立。这一合同的内容可能只包括提单条款，也可能还包括双方的其他约定。提单的作用是证明存在着这样一个合同，并且双方已经开始履行这个合同。当提单条款与运输合同相冲突时，应以运输合同为准，提单只是运输合同的初步证明。
在国际航运实践中，也是把提单作为证明海上运输合同的初步证据来对待的。最具有代表性的是“阿登尼斯”案。在该案中“阿登尼斯”轮的代理对一批桔子的托运人保证：该轮在西班牙的卡塔黑纳港装上这批桔子后，将直接驶往英国伦敦并卸货。但船舶在开航后不久，船东却指示该轮先驶往比利时的安特卫普，然后再驶往伦敦。由于该轮绕航后抵达伦敦为时过晚，使货主失去了在市场销售的良机，蒙受了损失。此外，由于桔子推迟抵港，货主还支付了额外的进口税。货主向法院起诉后，船东以提单条款规定承运人“有使船舶直接或间接驶往目的港的自由”为由，拒绝承担责任。
本案由法官高特•达德爵士审理。他认为，提单本身并不是船东和货物托运人之间的运输合同，尽管它确实证明了存在这种合同。既然船东代理业已对托运人作出该轮从卡塔黑纳港直驶伦敦的承诺，船东就不能借用提单条款为绕航安特卫普辩护。船东应赔偿船舶推迟抵达伦敦而使桔子收货人所蒙受的损失。[2]
从本案可以看出，有人认为一味强调提单只是运输合同的证明会造成概念上的混淆是没有道理的。就运输合同而言，承托双方是否建立法律关系的意思表示远比这种意思表示是否以书面形式出现重要。因为“在最现代的各种法律体制中，很少强调表面的形式，更多地强调事情的实质”[3]
同样是海上运输合同的租船合同有两种形式，即定期租船合同和航次租船合同。前者是指船舶所有人在一定期限内租出船舶进行运输的合同，后者是指船舶所有人或者“二船东”就一个或数个航次出租或转租船舶进行运输的合同。
在航次租船合同中，租船人从船舶所有人或“二船东”处租来船舶，是为了运输自己的货物，这时出租人与租船人之间的关系就是承运人与托运人的关系。航次租船合同就是它们之间的海上运输合同，双方据以确定彼此的权利与义务。在这种情况下，如果租船人出于国际贸易单证买卖的需要，要求承运人、船长或承运人的代理人签发提单，尽管提单上也有承托双方的权利义务条款，但真正约束双方的不是提单，而是租船合同。提单既不是运输合同，也不证明运输合同，而是主要起物权凭证的作用，谁持有提单，谁就可以凭提单提货。
定期租船合同的情况比较复杂。如果定期租船人用租来的船舶运送自己的货物，这和航次租船合同的情况基本相同。但在很多情况下，租船人是把租来的船舶进行转租或从事件杂货物运输，自己作为承运人承运第三人即托运人的货物。据此，就有人认为，定期租船合同的法律性质是船舶租赁合同，定期租船人与第三人之间的合同才是运输合同。我们主张，定期租船人与第三人之间的合同固然是运输合同，但这并不能成为定期租船合同不是运输合同的理由。相反，尽管定期租船人处于承运人的位置上，但海上企业的主体仍然是船舶所有人，它必须自己选任并监督船长和船员，支付工资和船舶费用。定期租船人只是行使因使用船舶而必须的指挥权，并承担使用船舶而产生的一切费用。因此，“定期租船只是作为一种手段包租船舶的一部或全部，只不过是运输契约的一种形态。”[4]比较而言，我们把定期租船合同称为主运输合同，定期租船人与第三人的合同建立在主运输合同基础上，其权利义务的规定不能大于主运输合同的规定，因此我们称之为再运输合同。如果定期租船人将船舶转租，通常是采取航次租船的形式转租，则定期租船人处于“二船东”的地位，转租合同就是海上运输合同，托运人(第三人)要求承运人(定期租船人)签发的提单，主要是一种物权凭证。如果定期租船人将船舶用于件杂货运输，则提单是承运人与托运人之间的海上运输合同的初步证据。无论哪种情况，由于船舶所有人和第三人没有法律关系，提单不直接和主运输合同发生联系。
在件杂货运输和租船运输中，当提单被托运人或租船人转让给善意的第三人后，提单与海上运输合同的关系问题，《海牙规则》第3条第4款规定：“这种提单应作为承运人依照第3款第(1)、(2)、(3)项所载内容收到该提单中所载货物的初步证据。” 《维斯比规则》第1条第1款在《海牙规则》第3条第4款后面增加了“但是，当该提单已被转与诚实行事的第三方时，使不能接受与此相反的证据。”在《汉堡规则》中，这一原则得到了进一步的发展。从这些规定可以看出，法律承认承运人与善意第三人之间的权利义务完全由提单确定，“提单的转让应该被作为发货人向收货人或提单持有人转让了运输合同来对待。”[5]也就是说，提单在承运人与善意的第三人之间起着运输合同的作用。
综上所述，合同，首先表现为一种法律行为，只有当法律规定这种法律行为为要式时，才以书面的形式表现出来。在国际海上货物运输中，海上运输合同并不是要式合同。因此，海上运输合同的成立以订舱为特征，在件杂货运输的情况下，提单是承运人与托运人之间的海上运输合同的初步证据，如果租船人用租来的船舶运输自己的货物，则提单主要是一种物权凭证，当提单由托运人转让给善意的第三人后，提单在承运人与善意第三人之间起着运输合同的作用。

注释：
[1]《中华人民共和国海商法》第41条。
[2]张梅生、丁健中编著：《国际海商与海事案例》第13、l4页，航海杂志社1989年版。
[3]（英）P.S阿蒂亚：《合同法概论》第27页，法律出版社，1992年版，第134页。
[4]（日）产田修三著《海商法》，转引自西南政法学院海商法参考资料之三《海商法.海运营运业务》第39页。
[5]（英）Roberot P.Grime：《简明海商法》英文版第101页，Sweet of Maxwell Iod.1980。


本文首次发表于《政法论丛》1997年第3期。
倪学伟 广州海事法院法官。电话：020-3406 3886 电子邮箱：nxw8859@163.com