银行逾期起诉的公平性思考
作者：余秀才[1]
案例：肖某2004年向某银行贷款35万元，期限3年，到期后无力偿还，银行亦多次催收，面对银行的追讨，肖某亦多次表示让银行尽快处理抵押的房子，银行就是迟迟不肯起诉，但每年按时向肖某发送催款通知书。2012年，银行终于诉至法院，但利息已高达38万余元。
类似的案件，笔者已遭遇多起，这在银行业似乎是一个普遍现象，甚至曾有过借款人哀求银行起诉自己，但银行就是不肯起诉的情形。更有甚者，借款人已负债累累，其他债权人起诉其的判决书已经生效并进入执行阶段，当执行法官通知银行尽快起诉，银行仍置之不理，致执行因借款人除抵押财产外无其他财产可供执行而陷入僵局。这引发了笔者的思考。
一、债务人逾期不还款的原因分析
现实生活中，大多数债务人对欠款都是能拖则拖，对债务人而言，拖欠一般的货款有多种好处：1、占用别人流动资金，相当于无息贷款；2、因经济发展、物价上涨等因素导致货币持续不断贬值，因此拖的时间越长越有利；3、维权诉讼成本高昂、程序繁琐、耗时耗力，并且如采用诉讼方式追讨货款，往往又会产生新的成本，故一般的债权人都不愿意起诉；4、压住别人货款，在后续交易中往往可获取更多主动权，特别是对于一些经济实力较强的债务人，在交易较强势，弱小的经营者为了获得交易机会，不得不接受拖欠货款……其实早在两千多年前，古希腊的智者格劳孔就曾指出：“大家一目了然，从不正义那里比从正义那里能得到更多的利益——如果谁有了权而不为非作歹，不夺人钱财，那他就要被人当成天下第一号傻瓜。” [2]所以，当今的社会，越来越多的人尝到了不诚信的甜头，使不诚信之风盛行，最近曝出的“皮鞋胶囊”、“皮鞋果冻”事件就是最好例证。在这种大的社会背景下，极易使人产生一种错觉，即认为拖欠银行的借款与拖欠普通的款项一样，使债务人在温水煮青蛙中失去警惕性。
二、银行逾期起诉的原因分析
庭审中，笔者也曾追问银行为何迟迟不肯起诉，银行也曾给出一些诸如“给借款人一些机会，为借款人考虑”、“诉讼成本高昂、程序繁琐”之类的理由，但笔者认为，这都不是根本的原因，真正原因应该是以下几个方面：
第一，借款有保障性。从我国《商业银行法》第三十五条“商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查。商业银行贷款，应当实行审贷分离、分级审批的制度。”和第三十六条“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。”之规定可看出，我国实行稳健的金融政策。依现行的一般房屋抵押贷款看，可借款数额一般只能达到房屋成交价（或评估价）的70%，加上房价上涨的因素，保障了即使在借款人违约的情形下，银行通过实现抵押权也一般足以收回借款本息，如在此期间借款人又偿还过一些款项，则使银行的风险更低。这也就是我国的金融业能够历经亚洲金融风暴、美国金融危机、欧债危机而能够安如泰山的根本原因之一。
第二，银行有利可图。中国人民银行于2003年12月10日颁布的《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》第三条规定：“关于罚息利率问题。逾期贷款（借款人未按合同约定日期还款的借款）罚息利率由现行按日万分之二点一计收利息，改为在借款合同载明的贷款利率水平上加收30％-50％；借款人未按合同约定用途使用借款的罚息利率，由现行按日万分之五计收利息，改为在借款合同载明的贷款利率水平上加收50％-100％。对逾期或未按合同约定用途使用借款的贷款，从逾期或未按合同约定用途使用贷款之日起，按罚息利率计收利息，直至清偿本息为止。对不能按时支付的利息，按罚息利率计收复利。”从该规定可看出，当借款人违约迟延还款后，从违约之日起，银行即更为有利可图。
第三，国家法律对银行实行特殊保护。因金融业关乎国民经济命脉，且一般属于国家控股，保护之即保护自身利益，故国家对银行实行特殊保护在所难免。《商业银行法》第四十二条规定：“借款人应当按期归还贷款的本金和利息。借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法享有要求保证人归还贷款本金和利息或者就该担保物优先受偿的权利。商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分。借款人到期不归还信用贷款的，应当按照合同约定承担责任。”基于此规定，司法实务中，只要是银行起诉要求还款的案件，对于金额都是没商量的，法院调解最多可对还款时间和还款方式进行协商。这一点与普通民事案件有根本差别，在普通案件中，原告不仅可能放弃利息，可能同意分期付款，甚至可能放弃部分本金。
第四，银行掌握更多资源，也更强势。银行因为有钱，且历经几十年经营总结，针对法律规定形成完备的应对措施，如拟定了较为完备的格式合同，有完备的规章制度和办事程序及较高素质的人员，可有效避免超过诉讼时效。笔者甚至见到有的借款合同中约定实现债权的费用（包括但不限于诉讼费、保全费、律师费、拍卖费、公告费及合理的差旅费）都由借款人承担，但一般公众为了获得借款，不得不接受这些条款。
三、公平性思考
合同法第一百一十九条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。”所以，在司法实务中，面对一般的合同案件，一方当事人起诉要求对方支付违约金的，法官都会依照该规定对合同双方在履行过程中的过错进行分析评价，进而分担损失。我们知道，借款人逾期不还款，明显属于违约，该法条能否适用于银行逾期起诉的案件呢？
从司法实务中看，从未见到有法院依照该法条驳回银行逾期利息诉讼请求的判例。从字面上看，该法条规定的是“扩大的损失”，而实际上，银行因借款人违约非但未有损失，反而增加了收入（逾期利息和罚息），由此获利，因此从此意义上说，也不能适用该法条。但笔者认为，理解一条法律，不能仅仅局限于法条本身，应从立法的精神上来理解。虽然银行没有损失，但当事人有损失，因此，应认定银行迟延起诉是故意的，甚至是恶意的。特别是当借款人哀求银行起诉而银行不肯时，其恶性更加彰显，因为这种情形下，特别是当借款人已经无法再从他处筹款偿还时，只能眼睁睁看着自己的损失扩大而无计可施。当执行法官通知银行起诉时，银行仍因其债权有抵押且抵押物价值明显高于其债权之本息金额而有恃无恐，置借款人及其他债权人之生死于不顾而安享逾期利息带来的利润，纵然“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但古语说的好“君子爱财，取之有道”。银行打法律擦边球迟迟不肯起诉之卑劣之行径及险恶用心实在让人难以接受。
综上，笔者认为，基于诚信原则考虑，对逾期不还款的行为加收逾期利息及罚息本无可厚非，这也是借款人不诚信应受的惩罚，但这种惩罚应有一个限度，故合同法司法解释（二）规定了违约金以实际损失的130%为限，[3]因此，这不应该成为银行无限获利的手段，否则完全有“以合法形式掩盖非法目的”之嫌，涉嫌构成不当得利。为公平起见，也考虑到借款人的实际困难，对银行的起诉应强制推行两年诉讼时效，或者法官应根据公平原则对逾期利息以计算两年为限，超过部分不予支持（但合同约定的基础利息应当支持）。
结语：公平、正义是社会主义法制理念的核心内容之一，不应该仅仅挂在嘴上，应体现到法律适用的方方面面。撰此短文，望能对增进之有所助益。
注释：
[1] 云南省元阳县人民法院民一庭副庭长、审判员。
[2] 古希腊·柏拉图，《理想国》，商务印书馆，1986年版，第47～48、46页。
[3] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。
丽水市客运出租车管理办法
浙江省丽水市人民政府
丽水市客运出租车管理办法
丽政令（2008）54号
《丽水市客运出租车管理办法》已经市人民政府第37次常务会议审议通过，现予公布，自2008年7月1日起施行。
二○○八年六月二十五日
丽水市客运出租汽车管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强丽水市区客运出租汽车行业管理，维护正常的道路客运秩序，保护合法经营，保障乘客的合法权益，促进客运出租汽车行业的健康发展，根据《浙江省道路运输管理条例》等有关法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所指客运出租汽车（以下简称出租车），是指依照本办法及有关规定取得出租车客运经营权，根据乘客要求的时间和地点行驶、上下车及等候，按里程或时间计费，并有“出租”标志的租乘汽车。
第三条凡在丽水市莲都区范围内从事出租车经营业务的单位和个人（以下简称出租车经营者），以及出租车驾驶员、乘客都必须遵守本办法。
第四条 市交通行政管理部门负责组织领导出租车行业管理工作。
市道路运输管理机构是出租车管理机构，负责具体实施出租车行业管理工作。
市公安、工商、建设、财税、价格、质监、环保等部门，应当根据各自职责，做好出租车管理的相关工作。
第五条 政府及相关部门应当完善出租车的基础服务设施，引导和促进出租车科学管理和技术进步，支持出租车行业的健康发展。
第六条 市财政部门应将出租车管理经费列入政府财政预算，保证出租车管理的必要经费。
第二章 管理机构的职责
第七条 出租车管理机构的职责：
（一）根据本办法和有关规定，制定出租车管理的具体制度；
（二）核发出租车经营许可证、道路运输证和出租车驾驶员服务（客运）资格证；
（三）配合价格、税务部门制定出租车统一收费标准、收费办法和收费凭证，并监督实施；
（四）配合环保部门抓好出租车排气污染防治工作；
（五）配合公安部门对出租车行业的治安和交通安全进行管理；
（六）加强出租车从业人员培训，对出租车经营者的经营活动进行指导、协调和服务，对其经营行为进行监督、检查；
（七）处理投诉和经营纠纷；
（八）查处经营中违法、违规行为，维护出租车市场秩序。
第八条 出租车管理机构及工作人员，应当严格遵守和执行本办法，公开办事程序，提高工作效率，接受群众监督。出租车管理机构工作人员执行公务时，应着装整齐，持证检查，文明执法。
第九条 乘客对驾驶员、出租车经营者的投诉，驾驶员对出租车经营者的投诉，出租车管理机构应自受理之日起15日内依法作出答复和处理。
第三章 开业、停业管理
第十条 丽水市区出租车发展，根据社会需求和城市道路交通状况，实行宏观调控。车辆发展由市交通行政主管部门提出计划，报丽水市人民政府批准后组织实施。
出租车的客运经营权实行有偿使用、定期出让，并确定合理的使用期限。客运经营权的出让，遵循公开、公平、公正的原则，采用公开拍卖、服务质量招投标等形式，由市交通行政主管部门组织实施。
有偿使用所得主要用于城市交通基础设施建设和出租车日常管理。
第十一条 从事出租车经营的，应当具备下列条件：
（一）按规定取得出租车经营权；
（二）有符合规定要求的驾驶人员和经检测合格的车辆；
（三）有健全的安全管理制度与相应的责任承担能力；
（四）法律、法规规定的其他条件。
申请从事出租车经营的，应当向市道路运输管理机构提出申请，并提交上述规定的相关材料。
市道路运输管理机构应当自受理申请之日起二十日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入的营运车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。
第十二条 出租车管理机构应通过出租车经营权出让协议与经营者明确约定，出租车经营权不得转让、炒卖。因故不再继续经营的，由经营者提出申请，由行业管理部门收回经营权并重新配置，已交纳有偿使用费的，剩余年限的有偿使用费由有关部门退回原经营者。
经营期内转让炒卖经营权的，一经查实，由行业管理部门收回经营权，所交有偿使用费不予退还。
第十三条 从事出租汽车客运经营的驾驶人员，应当符合下列条件：
（一）年龄不超过六十周岁；
（二）取得相应的机动车驾驶证，并在三年内无重大以上交通责任事故记录；
（三）经市道路运输管理机构对有关法律、法规和服务规范、服务知识、机动车维修、旅客急救基本技能等内容考试合格。
符合前款规定的驾驶人员，由所在市道路运输管理机构核发出租汽车驾驶员客运资格证。出租汽车驾驶人员应当持证上岗。
第十四条 未按规定取得出租车经营权的车辆不得经营出租车业务。
出租车经营者必须在批准经营范围内营运，不得异地驻点经营。下列情形属异地驻点经营：
（一）营运起讫点均在核定区域外；
（二）空载至异地后拦客回程至核定区域。
第十五条出租车经营者需要变更登记事项的，应在变更事项前分别向出租车管理机构和工商行政管理部门办理有关变更登记手续，并向税务机关办理变更税务登记。
第十六条出租车经营者要求停业的，应在停业前30日内向出租车管理机构申报，缴销经营许可证、道路运输证、出租车驾驶员服务资格证及收费凭证，并向税务机关和工商行政管理部门办理注销登记手续。
第四章 营运管理
第十七条出租车公司应当加强内部经营管理：
（一）根据本办法和有关规定，制定出租车管理的具体制度；
（二）加强对出租车驾驶员的管理，组织从业人员学习出租车政策法规、营运知识，规范从业人员行为，提高从业人员素质；
（三）加强出租车车辆管理，依法缴纳各类规费以及上级规定应当参加的各类保险费用；
（四）处理投诉和经营纠纷，纠正经营中违法、违规行为，维护出租车市场秩序；
（五）加强出租车安全管理，参与事故处理；
（六）积极组织开展行业文明创建工作，做好车辆及驾驶员的年度经营信用考核并及时报送有关报表、资料，不断提高从业人员的整体素质。
第十八条出租车除应当符合公安部门对机动车辆的统一规定外，还必须符合下列规定：
（一）车顶安装出租车标志灯，装置显示空车待租的明显标志；
（二）车身两侧明显位置标明出租车经营者名称或标志，注明监督电话；
（三）车辆应贴有价格主管部门监制的出租车每公里标价签，实行明码标价；
（四）车辆技术状况良好，车容整洁、卫生；
（五）车内必须统一安装由质量技术监督部门检定合格的计价器；
（六）装置经公安机关鉴定合格的防劫安全设施，备有消防器材；
（七）车内指定部位放置出租车驾驶员客运资格证。
第十九条 出租车经营者和驾驶员必须严格遵守国家法律、法规，服从出租车管理机构的管理、监督、检查和业务指导。
第二十条 出租车经营者应对本单位从业人员经常进行遵纪守法、职业道德教育和专业培训，提高从业人员素质。
第二十一条 县级以上人民政府下达的抢险、救灾、战略物资等紧急道路运输任务和指令性计划运输，由交通行政管理部门组织实施。出租车经营者必须服从统一调度，确保如期完成。
第二十二条 出租车驾驶人员在营运服务时，必须遵守下列规定：
（一）携带车辆行驶证、驾驶证，出租车管理机构核发的道路运输证、出租车驾驶员服务（客运）资格证；
（二）仪表端庄，服装整洁，热情服务，礼貌待客，行车过程中不抽烟、不接听电话，为乘客提供优质服务；
（三）遵守国家外汇管理规定,不得向乘客套汇、换汇和索要外币；
（四）不得敲诈勒索、刁难乘客，严禁利用出租车进行违法犯罪活动；
（五）打表计费并保持计价器准确有效，不得故意损坏计价器或使计价器失准，并按照规定向质量技术监督部门申请检定；
（六）出租车驾驶员在拾到车内乘客遗失财物时，应当归还乘客或及时上交有关部门，不得据为己有，不得勒索报酬；
（七）出租车必须按价格主管部门核定的收费标准，使用统一有效的票据，不得以任何方式直接或变相多收车费；对不按规定标准多收费或不给乘客发票的，乘客有权拒付车费；
（八）在营运中，车内无客时必须显示空车待租标志，做到招手停车，并且在核定的营运区域内营运，不得异地驻点营运、途中甩客、故意绕道、强行拼载乘客，不得在交通叉口和设有禁停标志的地段停车上下客；
（九）发现违法犯罪活动的人员，应当及时报告公安部门、出租车管理机构或本单位保卫部门；
（十）无正当理由不得拒绝载客，但出租车驾驶员有权拒载携带管制刀具、易燃、易爆危险物品的人员，无人照顾的精神病人，酗酒者以及其它危险人员；夜间22时后，有权拒载要求去郊区偏僻地段或拒绝去出租汽车出城口登记的人员。
第二十三条 建立出租车行业经营信用考核机制。分别由出租车管理机构对出租车企业实行经营信用考核，出租车企业对出租车车辆、出租车驾驶员实行经营信用考核。出租车行业经营信用考核相关规定由市交通局负责另行制订。
市财政每年安排专项资金作为出租车经营信用考核基金。考核基金由出租车管理机构负责统一管理，并按经营信用考核相关规定结合年度考核结果进行奖励。
第二十四条 乘客在乘坐出租车时，应当遵守下列规定：
（一）不携带易燃、易爆等危险物品和超重、超宽、超长的物品；
（二）不携带污损车内卫生的物品；
（三）不向驾驶员提出违反道路交通安全法律法规和本办法规定的要求；
（四）不按动计价器、损坏车内设施；
（五）不乱扔废弃物，不得吸烟；
（六）配合驾驶员办理出城登记手续。
乘客不遵守前款规定的，出租汽车驾驶员可以拒绝或者中断营运服务。乘客污损车内设施的，应当赔偿。
第二十五条 乘客与驾驶员对营运服务发生争议时，可以立即要求驾车到道路运输管理机构处理；租车时起至受理时止的全部车费由责任者承担。
乘客投诉出租汽车里程计价表失准的，由道路运输管理机构封存出租汽车里程计价表及其附属装置，并送质量技术监督部门指定的计量检定机构进行检定。出租汽车里程计价表经检定合格的，检定费及由此造成驾驶员的经济损失由乘客支付；经检定不合格的，检定费及由此造成的经济损失由驾驶员支付。
第二十六条 出租车尾气排放污染物必须达到国家规定的排放标准，达不到排放标准的出租车不得上路行驶。
第二十七条 出租车管理机构可在市区乘客比较集中的车站、码头、风景点设立管理驻站点，实行现场管理，有关部门应予配合支持。
第五章 法律责任
第二十八条 道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的车辆经营出租车业务的，依据《浙江省道路运输管理条例》第五十二条规定,可以暂扣车辆直至当事人提供有效证明或履行处罚决定。
第二十九条 对违反本办法的单位和个人，按《浙江省道路运输管理条例》规定予以处罚：
（一）对未取得客运出租车经营许可证、营运证，或使用伪造、涂改、无效的出租车经营许可证、营运证从事出租车营运活动的，责令其停止违法经营，收缴伪造、涂改、无效的出租车经营许可证、营运证，没收违法所得，处一万元以上三万元以下罚款；
（二）出租车驾驶员在营运中未按照出租车里程计价表显示的金额收取运费（与乘客另有约定的除外）、拒绝载客、强行拉客、强行拼载乘客、途中甩客、故意绕道及异地驻点营运的，责令改正，没收违法所得，并可处三百元以上三千元以下罚款；
（三）未取得或者使用伪造、涂改、无效的出租车驾驶员服务资格证，从事出租车营运活动的，责令其停止违法经营，收缴伪造、涂改、无效的出租车驾驶员服务资格证，并处以一千元以上三千元以下罚款；
（四）未按规定对已经核准的车辆进行维护和检验、使用不符合相应技术标准的车辆从事出租车经营活动的，责令限期改正，并处一千元以上五千元以下的罚款；经营者逾期不改正的，吊销车辆营运证、经营许可证。
违反本办法前款规定的行为，可能构成犯罪或者其他行政违法行为的，出租车管理机构应当移交公安机关或者相关行政管理部门依法处理。
第三十条 交通行政主管部门和公路运输管理机构的工作人员以权谋私、徇私舞弊、敲诈勒索、违法乱纪者，由其所在单位依照规定权限给予行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起60日内向作出处罚决定机关的本级人民政府或上一级主管机关申请行政复议,也可以直接向人民法院提起行政诉讼。对行政复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议，也不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。法律另有规定的除外。
第六章 附 则
第三十二条 各县（市）可结合实际，参照执行。
第三十三条 本办法自2008年7月1日起施行。市人民政府2001年11月27日发布的《丽水市客运出租汽车管理办法》（丽政令第18号）同时废止。
