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中国工商银行关于印发中国工商银行新旧财务制度衔接办法的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-15 22:49:57  浏览:8040   来源:法律资料网
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中国工商银行关于印发中国工商银行新旧财务制度衔接办法的通知

中国工商银行


中国工商银行关于印发中国工商银行新旧财务制度衔接办法的通知
1993年6月23日,中国工商银行

各省、自治区、直辖市分行,计划单列市分行,长春、杭州金融管理干部学院:
根据财政部(93)财商字第176号文件《关于金融保险企业贯彻实施新的财务制度有关衔接政策问题的通知》,总行制定了《中国工商银行新旧财务制度衔接办法》,现印发给你们并提出以下要求,请迅速组织实施。
一、贯彻新的财务制度,做好新旧制度转换工作,是关系全行工作一件大事,各行要认真研究、精心组织,并按照新的财务制度要求,调整和加强我行业务经营和财务管理工作。各级行要牢固树立效益观念,提高全行资产负债管理水平,建立责权利相结合的内部经营管理机制,为逐步向国有商业银行过渡奠定基础。全行各项业务活动,都应讲求经营效益,努力降低资金成本,提高资产质量,增收节支。在财政部取消费用率控制的情况下,各行为确保完成利润计划,仍应对所辖行处加强费用和成本开支管理。
二、加强信贷管理,保证贷款到期还本付息。新的财务制度规定核算实行权责发生制,全行财务收支核算将发生重大变化,影响最大的是银行贷款利息收入,不论是否实收,都要按规定计算应收利息并列入损益。这就可能造成用信贷资金垫付上交税利,扩大借差或减少存差,势必影响资金周转和资金效益。因此,各级行要严格放贷与收息连贯责任制,改变重贷款、轻收息的现象,对已发生的应收未收利息要组织力量积极催收,必要时运用经济、法律手段清收。
三、加强内部协作,共同做好各项衔接工作。各级行要组织会计、科技、计划、信贷等职能部门,共同研究贯彻新财务制度的具体措施。各部门要密切配合,调整和修改有关业务制度与办法,保证财务制度改革顺利进行。
四、充实和加强财会人员队伍。为适应实行社会主义市场经济体制和转变银行内部经营机制的需要,各行要充实和加强财会人员队伍,以保证财务改革和财务管理的各项工作顺利开展。财会人员要提高政策水平和业务能力,解放思想、顾全大局、严守纪律、勤奋工作,努力把全行的财务工作推上一个新台阶。
各行在执行新财务制度和新旧帐务结转中,遇到什么问题,望及时报告总行。

附:中国工商银行新旧财务制度衔接办法
为了贯彻执行《企业财务通则》和《金融保险企业财务制度》,顺利完成新旧财务制度的衔接转换工作,现就办理1993年上半年会计决算、新旧帐务结转和新制度运行中的有关事项,规定如下:

一、关于1993年上半年会计决算
根据财政部规定,今年要分别编制上半年和全年决算报表。上半年会计决算有关事项明确如下:
1.认真核实资金、财产和财务收支
(1)核实信贷基金、确保信贷基金完整。各行信贷基金应有数为工商银行成立初期的信贷基金,加上历年实现利润、提取保值贴息、上缴应付利息按规定比例返还的信贷基金。
(2)核实固定资产。固定资产净值是银行资本金重要组成部分,各行必须认真核实,做到固定基金、折旧和固定资产数据正确、帐实相符。新购建的固定资产以及用预付工程款在上半年建成完工的项目,应及时进帐,保证银行资本金完整。
(3)核实贷款、投资、债券等各项资产。落实债权债务,不合理的资金占用要抓紧收回,做到帐据、帐实相符。对人工两行分设时形成的开办费用等项垫款可转入“待摊费用”科目,新旧帐务结转列入“递延资产”科目。
(4)核实上半年财务收支。该入帐的收入必须入帐,列支的费用应在总行下达的费用率范围内掌握。固定资产修理费上半年仍按现行规定执行。
(5)清理专用基金。上半年专用基金收入,除折旧基金收入、返还应付利息留成、其他收入等外,预提利润留成按本年计划利润二分之一(或实际利润)减保值贴息数二分之一计提。
2.上半年决算报表种类及报送日期
(1)上半年决算报表种类
业务状况报告表(含美元、不含美元两种)
损益明细表(含美元、美元两种)
资产负债表(美元)
外汇牌价差额表
经济指标计划执行情况表
专用基金平衡表(不含美元)
专用基金支出明细表
暂收暂付款明细表(含美元、美元两种)
决算说明书
新旧科目结转余额备查表
上半年决算报表按1992年会计决算报表格式,并报计算机软盘。
(2)决算日与投送时间
上半年会计决算日为1993年6月30日。决算按现行财会制度有关规定办理,结转损益,附属机构的损益均应纳入决算。决算报表和计算机软盘均于7月31日前一式两份报送总行。

二、关于新旧帐务结转
从1993年7月1日起,正式执行《金融保险企业财务制度》。在决算前应做好有关会计科目(帐户)的调整准备工作,包括计算机软件的修改工作及帐户设置工作等。除贷款科目外,需办理结转科目必须在7月1日开业前结转完毕。
1.会计科目(帐户)的调整与设置
(1)代替新科目
以上旧科目余额,半年决算后不需结转,原代号、名称及位置不变,但应按新会计制度科目使用规定及管理需要设置帐户并进行明细核算,以代替相应的新科目。其中个别科目设户要求如下:
①固定资产科目,下设“在用固定资产”、“未用固定资产”两个帐户。
②应收利息科目,下设“应收短期贷款利息”、“应收中长期贷款利息”、“应收经营性逾期贷款利息”、“应收其他贷款利息”四个帐户。各户按贷款单位核算。
③应付利息科目,下设“应付定期存款利息”、“应付定期储蓄存款利息”、“应付其他利息”三个帐户。各户按不同档次存款核算。
--------------------------------------------------------------------
| 序 号 |旧科目代号及名称 |新科目代号及名称 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 1 |235 暂收款项 |262 其他应付款 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 2 |236 暂付款项 |139 其他应收款 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 3 |248 折 旧 |152 累计折旧 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 4 |238 固定资产 |151 固定资产 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 5 |244 贷款呆帐损失准备金 |129 贷款呆帐准备 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 6 |254 应收利息 |132 应收利息 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 7 |255 应付利息 |261 应付利息 |
|----------|----------------------------|----------------------|
| 8 |234 待摊费用 |162 递延资产 |
--------------------------------------------------------------------
(2)增设新科目
------------------------------------------------------------------------------------------
|序 | | | |序 | | | |
| |代 号| 科 目 名 称 |排列位置| |代 号| 科 目 名 称 |排列位置|
|号 | | | |号 | | | |
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|01|380|政策性贷款 | 58下|14|230|盈余公积 |232下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|02|377|逾期贷款 | 58下|15|234|本年利润 |232下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|03|378|催收贷款 | 58下|16|225|利润分配 |232下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|04|138|坏帐准备 |254下|17|501|利息收入 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|05|240|固定资产清理 |238下|18|502|金融企业往来收入 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|06|242|在建工程 |238下|19|512|其他营业收入 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|07|247|待处理财产损益 |238下|20|514|投资收益 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|08|256|应付工资 |255下|21|515|营业外收入 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|09|257|应付福利费 |255下|22|521|利息支出 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|10|227|应交税金 |255下|23|522|金融企业往来支出 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|11|258|长期应付款 |255下|24|532|营业费用 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|12|228|实收资本 |232下|25|533|营业税金及附加 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
|13|229|资本公积金 |232下|26|534|其他营业支出 |270下|
|----|------|------------------|--------|----|------|------------------|--------|
| | | | |27|536|营业外支出 |270下|
------------------------------------------------------------------------------------------
以上新增设科目,从7月1日起启用。在建工程、应付工资、应付福利费、实收资本、盈余公积、本年利润六个科目,应于7月1日开业前,将有关旧科目余额结转到该科目;其他新增设科目,与旧科目无结转关系。新增科目按新会计制度规定和管理需要设置帐户并进行明细核算,个别新增科目设户要求如下:
①政策性贷款科目,核算反映国务院批准或经国务院授权部门批准,实行停息挂帐、计息挂帐、利率优惠和各种贴息等政策性贷款。本科目,按贷款类别和贷款单位设户并进行明细核算;利息收入实行收付实现制,发生应收未收利息计入表外科目核算。
②逾期贷款科目,核算反映逾期三年以下(不含三年)的各种经营性和政策性贷款。本科目,下设“经营性逾期贷款”、“政策性逾期贷款”二个帐户,各帐户按贷款单位核算;按国家利率规定加计利息,政策性逾期贷款发生的应收未收利息计入表外科目核算。
③催收贷款科目,核算反映逾期三年以上的各种经营性和政策性贷款。本科目,下设“经营性催收贷款”、“政策性催收贷款”二个帐户,各帐户按贷款单位核算;发生的应收未收利息全部计入表外科目核算。
④实收资本科目,核算反映实际收到投资人投入的资本。
⑤盈余公积科目,核算反映按税后利润(减弥补亏损)一定比例提取的盈余公积金和按税后利润一定比例提取的公益金。本科目下设“盈余公积金”和“公益金”两个帐户。
⑥损益类科目,各科目下设帐户见“损益明细表”式。
(3)停用科目
------------------------------------------------
| 序号 | 停用科目代号 |停用科目名称 |
|--------|----------------|----------------|
| 1 | 146 |本行专用基金存款|
|--------|----------------|----------------|
| 2 | 253 |总行信贷基金 |
|--------|----------------|----------------|
| 3 | 241 |分行信贷基金 |
|--------|----------------|----------------|
| 4 | 243 |支行信贷基金 |
|--------|----------------|----------------|
| 5 | 237 |固定基金 |
|--------|----------------|----------------|
| 6 | 261 |利息及营业收入 |
|--------|----------------|----------------|
| 7 | 262 |金融机构往来收入|
|--------|----------------|----------------|
| 8 | 263 |营业外收入 |
|--------|----------------|----------------|
| 9 | 264 |利息支出 |
|--------|----------------|----------------|
| 10 | 265 |金融机构往来支出|
|--------|----------------|----------------|
| 11 | 266 |折旧支出 |
|--------|----------------|----------------|
| 12 | 267 |业务及管理费 |
|--------|----------------|----------------|
| 13 | 268 |税款 |
|--------|----------------|----------------|
| 14 | 269 |营业外支出 |
|--------|----------------|----------------|
| 15 | 270 |损益 |
------------------------------------------------
以上停用科目,其6月30日余额通过分录结转到相应的新增设科目。
2.新旧帐务结转
(1)结转原则与要求
①余额一律通过会计科目分录结转,同时作出新旧科目余额对照备查表。结转后,旧科目应无期末余额(贷款科目除外),新科目应无期初余额。第一步结转的旧科目,以6月30日余额为依据。
②实收资本结转,财政部规定:国家专业银行的信贷基金、固定基金和更新改造资金余额核定为国家资本金。由于我行更新改造资金与发展基金合并核算,在结转发展基金时,能够确认为更新改造资金的发展基金可转入实收资本,无法确认为更新改造资金的发展基金可转入盈余公积。
③发展基金、职工福利基金、职工奖励基金结转,结转前职工奖励基金不准出红字;职工福利基金结转前如为红字应先抵补,抵补顺序是职工奖励基金、发展基金;发展基金余额,全额转入实收资本科目或全额转入盈余公积科目盈余公积金户;职工福利基金、职工奖励基金余额转入应付福利费、应付工资科目。
④有关债权债务,决算前确属难以收回或偿清的,半年决算后应结转到其他应收款或其他应付款科目。
(2)结转处理手续
①实收资本结转,分录:
收:实收资本
付:253总行信贷基金
241分行信贷基金
243支行信贷基金
237固定基金
146本行专用基金存款(01业务发展基金)
1993年上半年实现利润等应补充的信贷基金,待清算下划后应收入实收资本科目。
②盈余公积结转,分录:
收:盈余公积——盈余公积金
付:146本行专用基金(01业务发展基金)
③本年利润结转,分录:
收:本年利润
付:270损益
如上半年亏损应反方分录
④在建工程结转,分录:
收:146本行专用基金存款(07预付工程款、22建行存款)
付:在建工程
⑤应付工资、应付福利费结转,分录:
收:应付工资
付:146本行专用基金存款(03职工奖励基金)
收:应付福利费
付:146本行专用基金存款(02职工福利基金)
⑥贷款结转,分录:
收:××贷款科目
付:逾期贷款——××户
催收贷款——××户
政策性贷款——××户
以上结转,凡是涉及专用基金结转的,应首先结平专用基金帐务,然后办理结转。专用基金科目余额为红字,应用蓝字反方结转。帐务结平与结转关系对照如下:
------------------------------------------------------------------
| 专用基金帐务结平 | 专用基金帐结转 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:银行存款 |收:实收资本或盈余公积 |
|付:业务发展基金 |付:146本行专用基金存款 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:银行存款 |收:应付福利费 |
|付:职工福利基金 |付:146本行专用基金存款 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:银行存款 |收:应付工资 |
|付:职工奖励基金 |付:146本行专用基金存款 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:建行存款 |收:146本行专用基金存款 |
|付:银行存款 |付:在建工程 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:预付工程款 |收:146本行专用基金存款 |
|付:银行存款 |付:在建工程 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:银行存款 |收:其他应付款 |
|付:暂收款项 |付:146本行专用基金存款 |
|------------------------------|------------------------------|
|收:暂付款项 |收:146本行专用基金存款 |
|付:银行存款 |付:其他应收款 |
------------------------------------------------------------------
3.上半年利润上划与清算
新旧帐务结转后,应将上半年实现的利润于7月31日前上划总行(亏损不上划),同时以付报划回上半年预缴利润。上划与清算处理手续:
(1)上划上半年利润与收回预缴利润
收:联行往帐
付:本年利润
收:预缴利润
付:联行往帐
(2)收到总行下划清算资金
收:实收资本(信贷基金部分)
预提利润留成(留成部分)
应付工资或应付福利费(大于预提留成部分)
付:联行来帐

三、关于执行新制度有关问题的补充规定
根据财政部《金融保险企业财务制度》和有关衔接政策,对全行执行新制度中有关问题作以下补充规定:
1.财务管理体制
工商银行实行“统一管理、分级核算、独立经营、自负盈亏”的财务管理体制。
统一管理:指工商银行财务管理由总行统一对财政部负责。包括统一制定全行财务制度和分配政策,统一汇总编报财务报告,统一缴纳与清算税利。
分级核算:指工商银行实行总行、省级分行、市地行三级经营核算和利润分配。市地行为基本经营核算单位,下属独立业务核算的营业纳税单位为市地行内部财务核算单位。
独立经营:指工商银行各级经营核算单位,自主经营、自担风险,自我约束和自我发展。逐级对上负责,层层对下调控管理。
自负盈亏:指工商银行每级经营核算单位,利润直接分配、亏损自行弥补。省级分行,市地行按汇总全辖当年(当季)实现利润,计算所得税、盈余公积金、公益金、应缴上级利润;全辖亏损按财务制度规定用以后年度的税前利润弥补。
2.资本金
工商银行的资本金由总行统一管理,省级分行和计划单列市分行的资本金由总行核定、市地行资本金由省级分行核定,各级行对资本金应严格按照规定使用,并确保其安全完整。
新制度规定,在资本金中,银行固定资产净值所占比例不得超过30%。总行对各分行的比例按照业务量、创利水平、人员机构等项因素,考虑历史原因,适当调节,重新核定。
3.固定资产
工商银行固定资产是指单位价值在2000元以上,使用年限在一年以上的房屋、建筑物、机器、机械运输工具和其他与经营有关的设备、器具、工具等。
不属于经营主要设备的物品,单价在2000元以上并且使用期限超过2年的,也应作为固定资产。
改变固定资产划分标准后,原固定资产转为低值易耗品的,其净值部分按照低值易耗品摊销办法一次或分期摊入成本费用。原低值易耗品达到固定资产标准的,不转作固定资产,仍按照低值易耗品管理。如:点钞机、铁皮柜、打捆机、计算机、钞币鉴别机、外文打字机、压数机、打洞机以及经财政部批准的其他物品。
固定资产折旧,采用平均年限法分类按季提取;提取的折旧计入成本,不得冲减资本金,固定资产中房屋类预计净残值率确定为3%,其余净残值省略不计。
固定资产折旧年限和折旧率作如下调整:
(1)房屋及构筑物 折旧年限(年) 折旧率(%)
营业用房 30 3.23
非营业用房 35 2.77
简易房 5 19.4
(2)构筑物 15 6.46
(3)设备
电子计算机(大中型) 5 20
电子计算机(微小型) 3 33.33
其他设备 5 20
(4)交通运输设备
专用运钞车 4 25
其他运输设备 6 16.66
4.成本
成本管理是银行财务管理的重要内容,也是影响利润的主要因素,各行必须重视成本管理,加强成本核算,降低成本支出,提高经营效益。
(1)成本范围调整
按照新制度的规定,对成本开支范围的内容作了一定增减调整:
损益类科目帐户设置及新旧对照表
--------------------------------------------------------------------------------
| 新科目与帐户 | 旧科目与帐户 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|501利息收入 |261利息及营业收入 |
|1.短期贷款利息收入 |1—9 |
|2.中长期贷款利息收入 |10.信托及利息业务收入 |
|3.政策性贷款利息收入 |11.手续费收入 转其他营业|
|4.逾期贷款利息收入 |12.外汇买卖收益 收入科目 |
|5.其他贷款利息收入 | |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|502金融企业往来收入 |262金融机构往来收入 |
|1.全国联行往来收入 |1.联行往来利息收入 |
|2.省辖联行往来收入 |2.省辖往来利息收入 |
|3.同业往来收入 |3.人行往来利息收入 |
|4.中央银行往来收入 |4.同业往来利息收入 |
| |5.邮政汇兑往来利息收入户取消 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|512其他营业收入 |261利息及营业收入 |
|1.手续费收入(511) |手续费收入 |
|2.汇兑收益(513) |外汇买卖收益 |
|3.担保收入 |(新增) |
|4.其他收入 |信托及信息业务收入(不含担保费) |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|514投资收益 |262金融机构往来收入 |
|1.短期投资收益 |投资分红及新增内容 |
|2.长期投资收益 | |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|515营业外收入 |263营业外收入 |
|1.利差补贴 |1.低利贷款利差、补贴收入 |
|2.全资附属机构利润 |2.附属机构利润 |
|3.结算罚款收入 |3.结算罚款收入 |
|4.其他营业外收入 |4.其他营业外收入 |
--------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------------------
| 新科目与帐户 | 旧科目与帐户 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |264利息支出 |
| |1.工业利息支出 |
|521利息支出 |2.商业利息支出 |
|1.活期存款利息支出 |3.集体利息支出 |
| |4.私营及个体利息支出 |
| |5.外汇存款利息支出 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|2.定期存款利息支出 |(新增单位定期利息部分) |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|3.活期储蓄存款利息支出 |6.活期储蓄利息支出 |
| |7.定期两便储蓄利息支出 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|4.定期储蓄存款利息支出 |8.定期储蓄利息支出 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |9.其他利息支出 |
| |10.信托及信息业务支出(取消) |
| |11.外汇买卖及业务损失(取消) |
|5.其他利息支出 |注:外汇买卖损失归入“534其他营业 |
| |支出”,业务损失归入“536营业外支出” |
| |——资产一般损失户 |
| | |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |265金融机构往来支出 |
| |1.联行往来利息支出 |
|522金融企业往来支出 |2.省辖往来利息支出 |
|1.全国联行往来支出 |3.同业往来利息支出 |
|2.省辖联行往来支出 |4.人行往来利息支出 |
|3.同业往来支出 |5.低利贷款利差补贴支出(取消) |
|4.中央银行往来支出 |6.邮政汇兑入来利息支出(取消) |
| |注:帐户取消,上半年支出 |
| |并入同业往来支出 |
--------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------------------
| 新科目与帐户 | 旧科目与帐户 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|534其他营业支出 | |
|1.手续费支出(531) |267业务及管理费中手续费、储蓄代办费 |
|2.汇兑损失(535) |264利息支出中外汇买卖损失 |
|3.呆帐准备金 |269营业外支出中呆帐准备金支出 |
|4.坏帐准备金 |新增内容 |
|5.固定资产折旧 |266折旧支出 |
|6.其他支出 |264利息支出中信托及信息业务支出等 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |268税款 |
|533营业税金及附加 |1.营业税 |
|1.营业税 |2.城建税 |
|2.各种附加 |3.教育附加 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|536营业外支出 |269营业外支出 |
|1.资产一般损失 |264科目中业务损失等 |
|2.资产非常损失 |7.其他营业外支出——自然灾害损失 |
|3.院校经费 |新增内容 |
|其他支出 |7.其他营业外支出 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |1.离休、退休、退职费 |
| |2.丧葬抚恤费 |
| |3.长休人员支出 并入营业费用科目|
| |4.落实政策支出 |
| |5.呆帐准备金—转其他营业支出 |
| |6.电子设备购置费——取消 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |267业务及管理费 |
|523营业费用 |1.职工工资(包括奖励基金开支的奖金支出) |
|1.职工工资 |2.补助工资(包括福利基金开支的补贴津贴支 |
| |出) |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|2.劳动及待业保险费 |269科目中1—4户 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|3.劳动保护费 |13.劳动保护费 |
--------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------------------
| 新科目与帐户 | 旧科目与帐户 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|4.职工福利费 |3.职工福利费 |
|5.职工教育经费 |4.职工教育经费 |
|6.工会经费 |5.工会经费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|7.业务招待费 |新增 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|8.外事费 |11.外事费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|9.电子运转及科研费 |19.电子机具运转费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|10.业务宣传费 |23.业务宣传费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|11.安全防范费 |26.安全防卫费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|12.会计出纳费 |17.出纳费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|13.印刷及用品费 |18.业务用品费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|14.车船燃料费 |12.车船燃料费 |
|15.取暖费 |24.取暖费等 |
|16.水电费 | 公杂费和电子运转费中的水电费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|17.钞币运送费 |16.钞币运送费 |
|18.邮电费 |20.邮电费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |9.会议费 |
|19.差旅会议费 |10.差旅费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|20.宣教费 |7.宣教费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|21.低值易耗品购置 |14.低值耗品 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|22.修理费 |6.固定资产修理费 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|23.租赁费 |15.房租费等内容 |
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|24.资产摊销费 | |
|----------------------------|----------------------------------------------|
|25.税金 |27.税金 |
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|26.咨询费 |咨询、公证、审计、技术转让等费用 |
|----------------------------|----------------------------------------------|
| |29.其他支出 |
|27.其他及公杂费 |8.公杂费 |
| |25.保险费 |
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(2)成本控制
①业务宣传费,财政部核定工商银行业务宣传费不得超过营业收入(扣除金融机构往来收入)的2‰,其中总行统筹留用0.2‰,各分行按1.8‰掌握使用。
②业务招待费,各分行业务招待费开支不超过全辖营业收入(扣除金融机构往来收入)的1‰。
③储蓄代办费,储蓄代办费按代办储蓄存款年平均余额的1.2%之内控制使用,代办储蓄平均余额应扣除银行职工在代办储蓄业务中从事吸储、复核和管理工作应分摊的储蓄存款余额。
④修理费,取消固定资产修理费按4%比例掌握使用的规定,改为据实在营业费用科目的修理费帐户列支。其中修理费发生大额开支,对当期成本影响较大的,可以实行预提或待摊的办法。
⑤福利费、工会经费和职工教育经费以工资总额的14%、2%和1.5%,按季从有关营业费用科目帐户中列支,转入应付福利费、预提费用科目按规定使用。
⑥低值易耗品摊销,新制度规定银行低值易耗品可以一次或分次摊销,取消原“五·五”摊销办法,简化核算手续。
5.权责发生制及财务收支
(1)应收利息
根据新制度规定,利息收入核算实行权责发生制。鉴于工商银行承担了一部分政策性业务,并将在一定时期仍要继续承担;同时工商银行又要办理经营性业务,逐年向商业银行过渡,所以对贷款利息收入实行收付实现制和权责发生制混合核算方法。凡是国务院批准或经国务院授权部门批准,在一定期间内实行停息挂帐或计息挂帐等政策性贷款可暂不按照权责发生制的原则核算营业收入。实行计息挂帐办法的,期满后挂帐期间的利息计入当期利息收入。除政策性业务以外的贷款,其利息收入均按权责发生制的原则核算。
自7月1日起启用表内“应收利息”科目。该科目借(付)方余额反映应收取而未收到的贷款利息,应收利息逾三年未收转销“坏帐准备”科目,转销“坏帐准备”的应收利息,应作表外登记,保留债务追索权。
实行新制度以后,表外“应收未收利息”科目继续使用,可设置两个帐户,分别核算实行新制度前结存应收未收利息和实行新制度后因政策性贷款等发生的应收未收利息。
表内表外应收未收利息,应加强管理,建立相应的制约控制制度;应按有关规定计算复利,复利可在收回应收未收利息时一并计收。
(2)应付利息
应付利息计提范围:储蓄定期存款、单位定期存款、发行金融债券、长期借款均要按规定办法提取应付利息。
实行新制度以后预提的应付利息,其余额不再上缴财政。
(3)营业税
工商银行缴纳营业税的计税依据为“利息收入”和“其他营业收入”两个科目余额。
6.利润纳税及利润分配
(1)工商银行利润是指全行及其附属企业在一定时期内全部业务(含外汇业务)经营的财务成果,包括:营业利润、投资收益和营业外收支净额。
(2)利润计划是全行经营的主体,是计划和考核经营状况的重要依据,由总行根据各分行资本金占有量、结构、信贷资金收支等情况逐级下达。年度利润计划下批后,除遇有存、贷款利率大幅度变动、机构隶属关系改变等因素而引起利润变化外,对下一般不作调整。
(3)新制度实施后,工商银行实现利润,向国家缴纳55%所得税,取消调节税。所得税实行“按实计缴、逐级上划,总行统一交付与清算”办法。税后利润,免征能交基金和国家预算调节基金,按上级核定比例提取盈余公积金、公益金。
(4)盈余公积金,按税后利润(减弥补亏损)的一定比例由分行在年终决算时一次提取。盈余公积金用于弥补亏损或转增资本金。根据规定,全行汇总的盈余公积金累计超过注册资本金25%后的部分,由总行报经财政部批准,集中转增资本金。分行根据总行核批的资本金增加数从盈余公积金转增资本金。分行提取的盈余公积金,在总行没有下达转增资本金批复以前,原则上全部留存分行营运周转。
(5)公益金按税后利润(减弥补亏损)的一定比例提取,公益金主要用于职工集体福利设施支出。全行的公益金比例由财政部核定,各分行的公益金比例由总行核定。
(6)税后利润提取盈余公积金、公益金后的部分,由总行根据财政部核定比例,对各分行制定分配办法、统筹调剂。
7.实行新制度有关业务核算手续
(1)固定资产折旧处理
每季提取折旧,由管理固定资产综合部门或专职人员,根据卡片帐编制“中国工商银行××行×年×季度提取折旧计算清单”。提交会计部门审核并进行帐务处理。本季末在用应提折旧余额=本季三个月初在用应提折旧固定资产余额之和÷3,帐务处理:
付(借):其他营业支出——固定资产折旧户
收(贷):累计的折旧
固定资产折旧,表现损益减少,累计折旧增加。
(2)利润分配处理
①每季缴纳税金,各行按收支科目计算的实现利润55%交纳所得税(如投资收益已交纳所得税应从利润中剔除),并依据税后利润计算应提公益金。省分行必须于季末后十日内将应交税金上划总行。处理手续:
付(借):利润分配——应缴所得税
收(贷):联行往帐
②每季提取公益金,亏损行不得计提,盈利行按本季实际税后利润和上级核定比例或绝对数提取。处理手续:
付(借):利润分配——提取盈余公积(公益金)
收(贷):盈余公积——公益金
③年终提取盈余公积金和计算应上缴总行利润。处理手续:
付(借):利润分配——提取盈余公积
收(贷):盈余公积——盈余公积金
付(借):利润分配——计算应上缴利润
收(贷):联行往帐
④年终结转本年利润及利润分配结转,处理手续:
付(借):各收入科目
收(贷):本年利润
付(借):本年利润
收(贷):各支出科目
付(借):本年利润
收(贷):利润分配——未分配利润
付(借):利润分配——未分配利润
收(贷)利润分配——应交所得税
收(贷):利润分配——提取盈余公积(公积金、公益金)
收(贷):利润分配——盈余公积补亏
收(贷):利润分配——计算应上缴利润


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聊城市人民政府关于印发《聊城市市区门前三包责任制管理暂行办法》的通知

山东省聊城市人民政府


聊政发〔2006〕46号


聊城市人民政府关于印发《聊城市市区门前三包责任制管理暂行办法》的通知




各县(市、区)人民政府,经济开发区管委会,市政府各部门:
《聊城市市区门前三包责任制管理暂行办法》已经2006年3月27日市政府第41次常务会议研究通过,现印发给你们,望遵照执行。


聊城市人民政府
二○○六年四月六日




聊城市市区门前三包责任制管理暂行办法


   第一条为加强城市市容和环境卫生管理,维护公共秩序,创造清洁、优美、文明的城市环境,根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《山东省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《山东省城市绿化管理办法》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。
   第二条凡在本市市区范围内的临街机关、团体、部队、学校、企事业单位、个体工商户 (以下简称责任单位),均须遵守本办法。
   第三条本办法所称“门前三包”,是指责任单位在门前责任区范围内实行“包环境卫生、包绿化管理、包容貌秩序”的“三包”责任制。
第四条“门前三包”责任区的范围,是指责任单位的建筑物及周围地面和设施。地面范围为建筑物墙基至道路沿石,没有道路沿石的至道路中心线。
无具体责任单位的地段,由相关部门按照职责分工,负责环境卫生、绿化美化、容貌秩序的管理工作。
第五条“门前三包”工作,实行统一领导、分级管理、多方参与和公众监督相结合的原则。
   第六条市市政管理局是本市市区城市市容和环境卫生主管部门,负责市区“门前三包”责任制的监督、检查、协调、指导工作。
   东昌府区人民政府、经济开发区管委会负责组织、监督“门前三包”责任制的实施工作,所属城市管理部门负责“门前三包”的管理、考核工作。
   各街道办事处具体组织责任单位落实“门前三包”责任制,完善管理网络,进行日常检查、考评和监督。
   社区、居民委员会通过制定居民公约或村规民约等形式,协同做好环境卫生、绿化美化、容貌秩序的管理工作。
   第七条建设、城市管理行政执法、规划、公安、工商、卫生、环保、交通、经贸等部门按照各自职责,协同做好“门前三包”责任制的管理工作。
   第八条任何单位和个人都有维护城市市容和环境卫生,爱护环境卫生设施的义务;有向各级人民政府和有关部门举报不履行“门前三包”责任单位的权利。
   第九条“门前三包”责任区内经批准的集贸市场、停车场、存车处,由其管理单位或经营者按照批准的范围,承担相应的责任。
   第十条责任单位应按照下列要求做好“门前三包”责任工作:
   (一)包环境卫生:保持责任区内地面保洁;制止和劝阻随地吐痰、乱扔瓜果皮核、烟蒂、纸屑等行为;制止乱倒垃圾、污物、污水、粪便和损坏环境卫生设施等行为。
   (二)包绿化管理:爱护责任区内花草树木和绿化设施;制止和劝阻攀折树木、践踏草坪、借助树木搭棚和悬挂衣物、损坏花草树木和绿化设施、擅自占用绿地等行为。
   (三)包容貌秩序:保持建筑物立面整洁,门店招牌和夜景灯光按要求设置;禁止或劝阻乱摆摊设点、乱堆杂物、乱搭乱建、乱拉乱挂、乱贴乱画、乱停车辆等行为。
   第十一条“门前三包”可以采取下列三种形式:
   (一)责任单位自包;
   (二)责任单位联包;
   (三)责任单位出资委托有资质的专业队伍代包。
责任单位出资委托代包后,其“门前三包”责任仍由责任单位承担。
第十二条“门前三包”实行属地管理制度,并逐级签订责任书。
   责任书应当明确责任人、责任范围、责任内容以及相应的法律责任,做到权、责结合。
   第十三条责任单位应当明确管理人员,制定相关管理制度,自觉接受“门前三包”责任制管理部门和街道办事处的监督、检查、考评。
   第十四条责任单位应当认真履行“门前三包”责任制规定的义务,保证责任区内环境卫生、绿化管理和容貌秩序达到规定要求。
   责任单位对责任区内发生的违规行为应当及时予以劝阻和制止;对劝阻和制止无效的,应及时向有关部门报告。
   第十五条“门前三包”责任区按自包、联包、代包分类悬挂相应的标识牌,标识牌应当标明责任单位、管理范围、管理人员和监督电话等。
   第十六条各级城市管理部门应当定期对本行政区域内“门前三包”管理责任制的落实情况进行检查、考核,并通过新闻媒体向社会公开考核结果。
   第十七条街道办事处应当加强对“门前三包”责任制的管理,定期进行综合检查和专项抽查,并进行考核、评比。
  第十八条社区、居民委员会应当对辖区内的“门前三包”工作进行不定期检查、巡查,对检查中发现违规行为的,应当予以劝阻和制止,责令责任单位及时进行整改;对劝阻和制止后,仍不进行整改的,应当及时报告相关部门处理。
   第十九条“门前三包”责任制管理部门不按规定履行检查、监督和管理职责或检查、监督、管理不力的,由同级人民政府予以通报批评。
第二十条“门前三包”责任制管理部门工作人员应当文明执法、秉公办事、不徇私情;对利用职务以权谋私、吃拿卡要、玩忽职守、徇私舞弊的,按有关规定严肃处理。
第二十一条对实施“门前三包”责任制成绩突出的单位和个人,由有关部门给予表彰奖励。
   第二十二条对年度考核不合格的责任单位或一年内违反城市市容、环境卫生、绿化等有关规定受行政处罚达3次以上的,由有关部门给予通报批评。
   第二十三条对拒不服从管理,阻碍城市管理执法人员执行公务或者侮辱、殴打“门前三包”责任制管理工作人员的,由有关部门依法予以处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
   第二十四条东昌府区人民政府、经济开发区管委会可根据本办法规定,制定具体的实施细则。
   第二十五条各县(市)的“门前三包”责任制管理工作,可参照本办法执行。
   第二十六条本办法自发布之日起施行。


[摘要] “小产权房”现象在我国出现并迅速漫延,暴露出了我国改革与社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾,其本质上是一个农民平等权利保护、公权约束的问题,同时,还折射出法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。“小产权房”现象启示我国必须实行法律变革、实现民主,并进而推进政治体制改革。
[关键词] “小产权房” 土地管理 城乡二元对立 法社会学

“小产权房”又称“乡产权房”,是指在农村集体土地上建设的房屋,由于未缴纳土地出让金等费用,不能取得由政府房管部门颁发的正式产权证,而是由享有该土地所有权的乡(镇)合作经济联合社或村经济合作社的机构制作颁发权属证书的“准商品房”。“小产权房”最初起源于民间,即农民将自家宅基地上所建的房屋出售给他人,这种现象在我国已存在多年,但并未形成大规模的气候。近年,“小产权房”之所以能兴起并迅速漫延,和前些年涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样,“小产权房”产生的背景,也是在现行中国土地管理制度下,对过高的、远远超过一般居民购买能力的房价无奈而导致的必然结果。事实上,在各地房价日益高涨的现状下,小产权房已渐渐成为除商品房、廉租房、经济适用房、限价房和单位集建房外的另一种城市房屋供应类型。但是,自“小产权房”出现以来,一直存在着两种截然相反的观点。反对的意见认为:“小产权房”一旦放开,土地调控和规划方面将出现失控的状况,最终必将危及农业安全与农民的生存。此外,“小产权房”突破了现行法律的规定,而法律应当被严格遵守。因此,反对者们手握“道德”与法律双重利器,必欲除“小产权房”而后快。而赞成的意见则认为:“小产权房”打破了政府垄断土地一级市场的格局,从而使地价和房价大幅度回落,它有利于农民、购房者和政府,为政府寻找到了多年想解决而一直又难以突破的“三农”困境的新思路,因此称“小产权房”的产生为农民“自我城市化”的一场革命。以上两种观点的分歧,是当代中国改革与社会发展进程中利益群体之争的一个缩影,暴露出了诸多深层次的社会矛盾,可以从多个不同的学科和角度来进行分析。笔者认为:“小产权房”现象之争关涉法律、法律实施及其评价,因此,从法社会学的角度来透视“小产权房”现象,寻求突破当前“小商品房”困境的出路不无裨益。
一、“小产权房”之争本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题
著名的福利经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森对第三世界国家经济、社会发展状况的研究表明:政治自由和社会机会都是平等的内涵,权利的不平等才是真的不平等,贫困在很大程度上来自于能力的剥夺。[1]森的理论同样可以用来分析我国“三农”现象。“小产权房”是我国所特有的一种现象,在西方国家并无相应的对照物,“小产权房”能否转让问题,本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。
1.农民财产权未受到平等的保护。按照现行土地管理法和房地产管理法的规定,地市及城市郊区的土地属于国家所有,农村的土地属于村民集体所有,村民对土地只有使用权,即承包经营权,无所有权。农村集体所有的土地不能直接用于城市商品房开发建设,如果用于商品房建设用途,必须先由当地政府进行征地,给予相应的征地补偿,将“村民集体所有”的土地转为“国有”后,再通过拍卖等手段,将附期限的“国有”土地使用权转让给开发商,这样开发商才可以在原属于“村民集体所有”,现属于“国有”的土地上搞商品房开发。事实上,政府往往以很低的价格从农民手中强制征收土地,然后以几十倍甚至几百倍的价格卖给开发商,从中获得巨额利益。可以看出,在现行土地管理体制下,虽然农村土地属于“村民集体所有”,但集体所有即意味着不归任何具体的个人所有,农村土地实际处于所有权缺位的状态。这种体制使得“村民集体所有”的土地所有权中最核心的处置权和收益权被公权所剥夺,不能有效地保护农民的土地权益。事实上在全国各地,农民已经自发地通过出租、变卖集体土地使用权、出售宅在地上所建房屋等各种方式来实现自己的土地权益。决策层已意识到了上述现象的普遍存在,为了维护这种“村民集体所有”的体制,国家有关部门多次发布通知反复重申农民在宅基地上所建的房屋不得向本集体组织以外的人出售。由于农民对土地无所有权,因此,在该制度中始终处于被动的地位,而地方政府在征地中则处于主动的地位,同时由于其握有强大的政治资源,因此地方政府完全掌握了土地的主宰权,这是近年来层出不穷的因征地而侵犯农民权益事件之所以发生的制度性根源。
2.在法律和公共政策制定的过程中,农民缺少利益代言人。首先,按照现行《中华人民共和国全国人大和地方各级人大选举法》的规定,在全国、省级、县级等各级人大代表选举中,人大代表名额的分配原则为,“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。”亦即从选举权的意义上,四个农民才相当于一个市民。由于我国人大代表选举采用的是直接选举与间接选举相结合的方式,只有在县、乡镇两级人大代表选举中采用的是直接选举,而地市级、省级及全国人大代表则采用的是间接选举,即由下一级人大代表选举产生。事实上,从民主的角度来看,直接选举代表了直接民主,而间接选举的民主性则较低,间接代表的层级越多则民主性越低,这是一个基本的政治常识。其次,在近三千名全国人大代表中,出身农民的代表人数聊聊无几。在每次人代会上,“三农问题”及农民群体总是“被关怀”的对象,但农民群体却始终缺乏通过广泛参与、平等商谈来表达自身利益诉求的机会。事实上,政府维持目前的城乡二元对立的土地制度,无不声称是从保护农民的利益角度出发的,主要理由为:(1)土地所有权如果归农民所有将会造成大量的土地兼并现象,将危及国家的安全与稳定;(2)由于农民每户只能享有一处宅基地,如果房屋转让,宅基地随之转移,农民就失去了唯一的生存基础,必定造成社会问题;(3) 宅基地使用权是农民特定身份的社会福利,其他人无权享受,等等。事实上,这种逻辑的背后是一种反平等、反法治的主客体际思维,即农民不是权利的主体,而只是客体,体现的是一种“父爱主义”。在这种思维模式下,农民是“非理性的”人,他们不能完全理解自己的行为和把握自己的命运,只能“被代表”,只能成为“被讨论”、被施以阳光雨露的对象,而这种“代表”和“施与”则是绝对善的,是为农民的利益着想的。事实上,这只是有关部门一厢情愿的空想。而众多的封杀“小产权房”的法律或政策的出台,并没有举行大规模的由这些法律或政策所规制的对象农民群体参加的听证会,以充分听取农民群体的意见。在现行的体制下,农民群体由于没有参加谈判的权利,作为弱势群体,在公共政策制定过程中缺乏利益代言人,他们的土地权利事实上被掠夺了。
由于以上制度性的原因,使得作为土地真正主人的农民不能充分实现土地权利,在土地被征用的过程中始终处于无发言权“任人宰割”的弱势地位。而农民住房不能和城市居民住房一样上市交易的法律与政策,实质上侵犯了农民的财产所有权,堵塞了农民筹措资金扩大经营的道路,阻碍了农村商品经济的发展。与城市居民依靠房产升值,财富不断得到累积相比,作为农民财产的核心部分的房产只能是不能升值甚至还会不断贬值的死资产,因此,该制度实质上还侵犯了农民的宪法平等权。以上对农民制度性的束缚,从经济学的角度来看,它导致了农村内部的生产要素无法实现优化配置,成为制约农民财富积累的主要制度障碍,它与户籍制度一道,构成了对农民的制度性歧视,是造成中国“城乡二元对立”的制度性根源。
二、“小产权房”背后是公权行使与公权约束的问题
众所周知,“小产权房”在现行的法律体制中是不合法的,但“小产权房”之所以能产生直至迅速漫延,购房者明知有风险却愿意购买,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房价远远的超出了普通公众的购买能力,与商品房相比,“小产权房”较低的价格能满足广大城市中低收入阶层公民体面地、有尊严地居住这一最基本的需求。而房价为什么会畸高,政府的各项打压房价的举措为什么不能奏效,原因实则在于政府自身,事实上,公权在房地产市场中的作用是导致我国房价高居不下的主要原因。
1.房地产市场税费过重。中国政府近年税收收入的增长速度是GDP的两倍,GDP以及税收的增长很大程度上是由于土地开发形成的。据悉,中国房地产三级市场上的税收几乎是世界上税负最重的,上百项税费的结果必然是房价居高不下。小产权房省去的费用主要是两部分,一是土地出让金,二是各种税费。事实证明,刨去这两块费用,住房价格可以压低70%左右。[2]
2.地方政府与民争利。地方政府与房地商事实上形成了“利益共同体”,处于“一荣俱荣,一损俱损”的利益共进退关系。房价飞涨必然带来地价飞涨的结果,而现行的财政体制规定土地出让金全部归地方政府独自享用,因此地方政府从地价飞涨中可以获得巨额的利润。在一些地方,政府卖地所得占了岁入的大半,甚至达到2/3。由于这些钱不必纳入预算、决算,事实上成了地方政府的“小金库”。因此,有学者认为,房价疯长对于有权的官员实际上是“公私两利”的事:于公,一是政府有钱,二是拉上GDP;于私,一是自己口袋里钱见长,二是可以长官。这就是地方政府对中央遏制疯房“上有政策,下有对策”的经济原因。[3]
事实上,“小产权房”争论现象的背后是各种利益的搏弈。维持现行的土地制度,地方政府、部分“有官方背景的”开发商、以及一些炒房者是最大的获益者,而中央政府、农民、以及广大购房者成为受害者。由于地方政府掌握着公权力,所有的政策都必须通过地方政府来执行,事实上成了土地制度改革的最大阻碍力量。在中央、地方各级政府利益的搏弈中,处于权力最高层的中央政府和权力最低层的乡镇政府显然处于弱势地位。中央政府虽然处在权力的最高层,但政策的制定需要得到准确的信息,而且关键的是中央政府制订的政策需要下级各级政府去执行。为了解决高房价苦民的问题,中央政府不可谓不重视,所采取的措施从表面上看力度不可谓不大,但所开处方却往往药不对症,采取的措施只是风声大、雨点小,相反一段时间过后,房价却还是扶摇直上。另外,虽然民间不乏好的思路,市场自发催生“小产权房”即是最好的说明,但迄今为止,中央政府的政策都是在现行的土地管理体制中进行的,这表明现行的政策反馈及民意上达的途径出现了严重问题。既得利益团体在权力精英、学术精英中不乏数量庞大且强有力的代言人,由于利益集团的作用,中央得到的信息往往是扭曲的。至于中央的一些惠民政策的执行,中国自古以来就有“上有政策,下有对策”,“上有澎渤之施,下有毫厘之给”的“官场文化”,中央政策被下级执行变味走样诚属惯常。而处于权力最低层的乡镇政府,土地是其辖区的,上级政府只要一征地倒手即可以获得巨额利益,而这其中乡镇政府是无利可图的,这是为什么经常会发生乡镇政府截留对农民的征地补偿款导致征地纠纷甚至引发“群体性事件”的一个重要原因。至于不在国家正式权力序列的村委会,由于土地是农民赖以生存的命脉,现行的土地管理法规定农村土地属于“村民集体所有”,但在实际操作中变成了无人所有,进而变成了权力所有,土地的增值财富被权力所攫取,农民的土地权益难以得到保障。因此,由乡镇政府、村委会在集体土地上建房出售,显然比被国家征地要得到更多实惠,事实上,乡镇政府、村委会对“小产权房”的支持对“小产权房”兴起起到了关键性的作用。
三、“小产权房”现象折射了法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。
“小产权房”是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,是房地产市场所催生的“自生自发的秩序”,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决迫在眉睫的住房问题的同时,也为众多的开发商寻找低廉开发成本创造了可能,同时还帮助政府解决了部分居民的住房问题以及为解决“三农”困境寻找到突破口。小产权房一旦合法化(当然应当经过合理规划,以避免占用大量耕地),将改变土地垄断现状,当前的房地产市场土地供应不足会得到缓解,而如果二元对立的土地制度继续维持下去,城市中低收入群体、农民、诚实守信的开发商都将大受其害,同时政府的行政成本会越来越高。事实上,小产权房是对当前的土地管理和相关制度的严峻挑战,是继续维护这一制度还是断然进行改革?毫无疑问,目前是进行相关制度变革的契机。
对于那种认为“小产权房”突破了现行法律的规定,而法律应当被遵守的意见,笔者认为正如霍姆斯在《法律的道路》中认为的那样,“一项法律准则倘若没有比它在亨利四世被订立时更好的理由,固然是件令人不快的事;但更令人反感的是,即当它被订立时的理由早已消失时,却仅因盲目的附从过去而仍一味地固守着该项准则”。而罗斯科•庞德认为,“法律必须稳定,但又不能静止不变。因此,所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。一般安全中的社会利益促使人们去探寻某种据以彻底规制人之行动的确定基础,进而使一种坚实而稳定的社会秩序得到保障。但是,社会生活情势的不断变化却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形式不断作出新的调整。因此,法律秩序就必须既稳定又灵活”。[4]因此,“时移事易”,法律必须适应时代的发展,因势利导回应时代的要求,而不能削足适履,硬将社会往僵化过时的法律中去套。那种教条主义的墨守成规,只能导致法律空转,徒增行政成本,阻碍社会的发展。事实上,法律的权威不是来自于强制,而来自于理性、公平与正义,“法律的威力与其说围绕法律的军事力量,远不如说在于法律符合正义和大众意志的原则。当法律原则是社会利益的时候,人民自己就是法律原则的支柱,全体公民的力量就是它的力量。”[5]“只有这些法律总是以自然和理性为依据,从人民的利益出发,而且都是经过大家的讨论,每个人都了解法律草案的目的所在,在得到普遍的赞同以后才制定的;这种为人民所拥护、反映了人民愿望的法律,人民当然总是怀着愉快甚至自豪的心情来执行”。[6]因此,“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性和归属感,远较强制力更为重要。法律只在受到信任,并且因而并不要求强力制裁的时候,才是有效的;依法统治者无须处处都依赖警察”。[7]现行土地管理法律因脱离时代而显得严重滞后,但由于长期以来形成的一种制度的“路径依赖”,特别是从现行土地制度中获得巨额利益的既得利益集团的阻碍,使得改革步履维艰,但目前中国城市化进程、“三农”困境、作为弱势群体的农民权益保护等均一致要求通过彻底的改革,突破土地制度路径束缚的时候。马克思、恩格斯曾经指出:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[8]事实上,改革需要勇气和魄力,正如当年小岗村的农民冒着风险按血印搞土地承包,土地承包制从不合法到合法,最终闯出了农村改革的新天地那样,形势的发展迫使我们必须跳出旧有的框架和路径,及时变革土地管理法制,使其走向理性化的轨道,以适应时代的需要,而不应墨守成规而固步自封,从而丧失制度变革的良好时机。
四、“小产权房”问题的启示
作为政治学、法学、公共管理学等学科上的一个最基本的前提预设,国家是通过人们之间的社会契约而组成的。具体而言,即人们通过社会契约,让度出部分权利以组织政府,由于政府的权力来自于人们的让度,故政府应当为民众提供安全、自由、人权保障为核心内容的公共产品。当代中国,“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已写入神圣的宪法,从宪法解释角度来看,公民居住权保障是政府的宪法义务,当然也是建设社会主义和谐社会的应有题中之义。因此,政府不能以任何理由或借口而不履行对公民居住权保障的义务。对于当前疯涨的房价,有学者认为其实质上“是政治道德问题,不是经济问题”,一针见血地揭示出了问题的实质。[9]当前,我国正处于一个社会转型时期,面对迅速变化的社会,我们不能抱残守缺,法律也不能变动不居。
1.破除旧的观念,彻底抛弃长期以来在政策制定的过程中,对待农民的那种主客体际思维和单方面施以恩惠的“父爱主义”,对农民的态度应当“从恩惠到权利”。事实上,农民在宪法上与城市居民一样是平等的公民,在财产权利和人身权利上是完全平等的。同时,农民是理性的人,是“经济人”,是其自身利益的最好的维护者,农民对自己生活的把握和对幸福生活的追求,从来不比任何一个群体差,他们不需要仅仅只是被动地“被代表”, 他们需要参与平等的协商与谈判,需要有直接的或通过平等的、直接的选举产生的代表来表达其群体的利益诉求的机会。对于那种从主客体际思维出发、出于“父爱主义”的那种维护现行土地制度是出于“从农民利益角度考虑”的观点,其完全“是一种严重不了解农村实际的官僚假想”。[10]事实上,无论是历史还是现实,均证明实现农民土地所有权不是可不可为的问题,而是为或不为的问题。
2. 在抛弃上述陈旧的、落后的观念基础上,彻底改革导致我国城乡二元对立的法律制度。首先,解放农民,废除将农民捆绑在农村的法律与政策,废除50年代由公安部颁布的“暂行”了五十多年的,早已落后于时代,实质上侵犯了八亿农民受宪法保障的平等人身权、财产权的城乡二元对立的户籍管理制度,真正实现农民的宪法上的身份平等权;其次,必须对我国土地管理法律制度实行改革。前已述及,我国现行的城乡二元对立的土地管理制度已严重落后于时代发展的要求。事实上,作为目前“小产权房”现象产生的制度性根源——我国现行土地管理法第63条 “农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定本身就明显地违反了我国宪法第10条“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定,应当接受违宪审查。笔者认为,在当前的形势下,要解决严峻的“三农”问题,必须使农民拥有土地所有权,让农民真正地享有中华人民共和国宪法所确认的财产平等权,只有这样才能使农民有能力对抗强大的公权,保障作为其财产权核心部分的土地权利不受来自公权的任意侵犯,平息当前发生在全国各地的在一定程度上呈现出暴力和失控迹象的土地争端;只有赋予农民土地所有权,才能使农民有恒产而有恒心,克服农业生产中的短期行为,加大对农业的投入;同时,也只有赋予农民土地所有权,农民才能真正地可从土地增值中获得利益,农村社会保障系统将比较容易地得到建立,社会主义新农村才能建成,农村和农民的现代化才有可能实现。因此,时代的发展呼吁新的农村体制改革,呼吁法律的及时变革,那种以稳定农村为理由继续维持对农民进行制度性歧视的制度是极不明智的。
3. 扩大社会主义民主,改革公共政策的制定过程。改革开放、市场经济发展至今,不可否认的是,我国社会出现了较为严重的贫富分化局面,产生了不同的利益阶层群体,如果不承认这一点,只能说不是愚蠢就是别有用心。当前社会发展过程中一个值得警惕的现象是,政策制定的过程中弱势群体缺乏代言人,其利益诉求无法得到充分的表达,而上层政策或制度的出台往往缺乏必要的、由各阶层,特别是作为政策或制度所规制对象的阶层平等参与商谈的程序,因此,才会有“要求中小学生跳交际舞、唱京剧”、“上海禁止合租房”、“东莞禁止养猪”等一系列荒唐政策的出台。而其中尤其值得重视的是,作为绝对数量最大但却处于弱势地位的农民群体的利益诉求由于缺乏充分有效表达的途径,从而引发了许多社会矛盾。令人欣慰的是,胡锦涛同志在中共十七大报告中提出,要扩大人民民主,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这使我们看到了实质性的进步。但笔者认为,在此基础上,应当更进一步,逐渐实现各级人大代表的直接选举,创造比资本主义更先进的政治文明,更充分地体现社会主义制度的优越性。此外,在政府公共政策制定的过程中,应充分听取各阶层的利益诉求,为此应从制度上保证社会各阶层能真正实现充分参与的权利,在此基础上,政府行为应恪守行政伦理,不得从公权行为中获取任何利益,不得与民争利。因此,应切断地方政府从土地中获益的制度根源,并切实采取措施,减轻房地产行业、以及广大中小企业、工薪阶层的税负,培养税基,藏富于民。
4.推动政治体制改革,防止权力的异化。众所周知,长期以来中国的改革事实上只是一条腿在走路。经济体制改革活跃了市场,激发了企业的活力,使中国经济获得了很大的发展,但由于政治体制改革的严重滞后,造成权力过于集中,权力缺乏必要约束,其所带来的弊端已越来越明显,并正在吞噬着经济体制改革所取得的成果,阻碍经济体制改革进一步深入。特别是由于政治权力加盟经济利益,权力的行使与利益的关系日益密切,遂造成了严峻的腐败局面,特别是以维护“公有”之名,行部门利益保护之实的现象越来越严重。由于公有企业事实上不可能由“全民”享有,真正享有利益的只能是这些公有企业内部的人。因此,移动通信、中国电信、烟草、民航、铁路、供电、供水、供气等垄断行业的所有行为(包括涨价行为),无不声称是为了维护“公有制”,维护公共利益!但这些垄断部门职工的巨额工资福利,对照其落后的服务,再加上《反垄断法》出台前的利益之争最终使得这部法律只反“自然垄断”,却不反当代中国最严重的、最应当反的行政垄断,足已使任何稍具常识的人看出这些垄断行业的真正目的。在此背景下,那些以维护法律实施为名,主张彻底扼杀“小产权房”的利益群体,不得不让人怀疑是否也是出于同样的目的。
社会主义应该是公平正义的社会,绝不能允许在社会主义、公有制等神圣的旗号下由少数人、少数群体享受特权而致使社会主义的神圣使命落空。为了防止利益集团攫取政治、经济利益,防止社会群体的分化与社会的动荡,必须坚决进行政治体制改革。笔者认为,政治体制改革的核心在于通过分权防止权力过于过集中,实现法律对权力的控制。虽然,“三权分立”的模式并不适合中国,我们绝不走西方的老路。但权力的分立,通过权力约束权力以防止产生腐败是政治学的一条基本定律,所有法治社会的政治实践均无法逾越,因此,我们应当探索出一条适合中国具体国情的通过权力来制约权力的模式;另外,关于政治体制改革的政府角色定位,笔者认为,当代中国的政治体制改革的图景应确立政府“守夜人”的角色,政府必须彻底退出市场经济的利益链,回归其本来的公共服务提供者的角色。邓小平同志说过,“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少”,[11]在计划经济时代,党和政府一直充当的是家长和全能保姆的角色,整个社会也习惯于依靠政策和指令办事,但政策和指令来自于上层直至最高层,其制定的过程中缺少社会各阶层的充分参与及辩论,长期以往遂导致我们的社会成为一个缺乏反思、反馈和自我纠错机制的社会,中华人民共和国建国后许多政治运动的发动,许多决策的失误的原因即在于此。当代中国,时代发展要求进一步扩大民主、保障人权。因此,应当从宪法保留、法律保留的角度来重新审视具体的法律、法规、规章中对公民宪法基本权利的限制性规定,切实保障公民的表达自由和其他各项宪法基本权利,在此基础上,营造下情上达渠道通畅,政策反馈与纠错机制灵活,充满活力与创造力的社会主义和谐社会。

[参考文献]
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http://economist.icxo.com/htmlnews/2007/06/22/1147531.htm
[3][9]周永坤.遏制疯房周氏三板斧[EB/OL]
http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/index.aspx?blogid=265268
[4][美]罗斯科•庞德.法律史解释[M].邓正来译.中国法制出版社.2002.1.
[5][法]罗伯斯比尔.革命法制和审判[M].赵涵舆译.商务印书馆1979.153.
[6][法]埃蒂耶纳•卡贝.伊加利亚旅行记(第2卷)[M].商务印书馆.1982.134.
[7][美]伯尔曼.法律与宗教[M].三联书店.1991.47.
[8]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].人民出版社.1960.544.
[10]宋庄艺术促进会(2007年7月16日). 妥善解决农村宅基地房屋买卖纠纷构建和谐诚信社会[EB/OL]. http://bbs.arts.tom.com/item_461_3049_0_1.html
[11]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社.1994.332.


[作者简介]高军,男,江苏淮安人,法学博士、副教授、江苏华东律师事务所律师。联系方式:13585359126;gdhzgaojun@163.com

本文已发表在《延边大学学报》2008年第3期,转载(引)请注明出处,谢谢!