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论我国民法应构建遗失物归还可获酬的法律制度/何云

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 13:26:29  浏览:8936   来源:法律资料网
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论我国民法应构建遗失物归还可获酬的法律制度
何 云 郭卫华

    遗失物是动产的所有人、占有人因主观上的疏忽或自然原因致失落它处的而失去控制的物品。法学广义上的遗失物包括同性质的、同特征的漂流物和失散的饲养动物。遗失物经过一定时效后会成为无主财产,但其初始状态不是无主财产,也不是抛弃物。
  遗失物在一定时效范围内,其所有权和持有权仍属于所有人或合法占有人。世界多数国家和地区的法律一般都规定,拾得遗失物应归还失主(所有人或合法占有人)。我国民法通则第79条也明确规定:“拾得遗物、漂流物或失散的饲养动物应当归还失主。”司法解释补充规定了拾得人负有无偿归还遗失物的强制性义务,否则将承担返还不当得利或侵权损害的民事责任甚至刑事责任的严重法律后果。这些,充分体现了我国法律保护失主物权的原则。
  但是,我国民法通则未规定拾得人归还遗失物后获酬制度,虽然在一些地方规定给对拾得人进行奖励,但由于缺乏基本法律的支持,在实施过程中困难重重,因此,法律规定虽然责任严峻,但由于缺乏权利动因,不利于激发拾得人返还遗失物的积极性,不利于保护遗失人的财产权利,不利于人们道德观念的更新和升华,不利于调整因拾物及归还而产生的权利义务关系。为了使调整同一法律事实所引起的社会关系的法律规范严谨、完整和科学,笔者认为我国民法有必要设立归还遗失物获酬的法律制度,现特从以下几个方面论证其必要性。
一、有助于保护遗失人的财产权利
  首先应肯定,对于遗失物应归还其所有人或合法占有人的立法内容的正确性是勿容置疑的。根据民法理论,拾得不是物权的取得方式,拾得人应当将遗失物归还失主,否则构成对物的权利人的侵权行为,承担不归还的法律责任。然而该项法律制度的有效实施在现实可能性上,仅仅体现在那些已明知拾得人身份的人身上,而对身份不明的拾得人没有多大的约束作用。因为许多拾得人在拾得遗失物时并不为他人知晓,即使被他人目睹,也因不知遗失人的姓名、住址无法人告知,公安机关即使帮忙查寻,也未必能象办刑事案件那样慎重和认真,只是在具有巨款和涉外因素的情况下例外。在多数情况下,遗失人只有通过“寻物启示”和沿途寻访等自身努力来寻找遗失物,失物能否最终复归的关键仍在于拾得人的道德水准。就伦理上的可能性而言,如果遇有道德素质欠佳的拾得人匿而不报,这就会给失主造成难于挽回的财产损失。而我们在立法中适度引进利益机制,则能把这部分人引导到拾金不昧的道德立场上来,最终的结果是使遗失人避免更大的损失。有学者对此质疑,认为获酬的法律规定未必能唤醒那些觉悟低下的道德良知而达到预期的立法目的。我们认为对此应作全面分析,按道德觉悟对人群分类,在我国当前社会,道德觉悟极高的固然不小,但道德觉悟一般的才为最多,道德觉悟极低的是极少数。设立报酬制度,虽对多数觉悟极高的人无激励意义,但他体现了社会对这种道德的肯定和褒奖。而对那些觉悟极低甚至有盗窃、诈骗等犯罪思想基础的人,自然发挥不了积极作用,这主要须依赖法律责任来制裁他们。除去这两部分人外,尚存在大量的道德觉悟一般的中间人群,他们既不愿冒众人不齿而独吞遗失物,亦不愿自己承担大量费用寻找失主。获酬制度对这些人来说,会起到引导和激励作用。因为他们本身具有一定觉悟,只是在利益面前意志有所摇摆,此时通过外力促使其向好的方面转化是完全可能的。从心理上分析,拾物不交的拾得人也往往受良心责备,有的不敢公开使用拾得物,即使使用也存在心理上的惶恐感。如果允许归还获酬,使其名正言顺的使用合法收入,虽然利少,但心地安稳,他们定然会舍彼择此的。如在现实生活中,悬赏广告促使拾得人交出遗失物的情况便是例证。如果说我们的立法能对这部分人起引导、激励作用,那么产生的社会效果也是可喜的。其最终结果是维护了失主的权益。
  我国立法有一条基本原则:立法要考虑实施的可能性和效果,不能脱离现实的政治、经济、文化和道德等诸多因素的影响和制约。脱离现实情况,去超前立法,必然实施效果欠佳。有一个基本事实是无法否认的,即现实生活中的拾得人成份复杂,思想觉悟、道德素养不齐。现行遗失物归还的立法实际上是建立在人人都是“活雷锋”,人人都能自觉归还、分文不取这样一种崇高的道德基础上,而这与现阶段全社会的道德状况存在着较大的差距,目前社会上还有相当一部分人还达不到自觉归还遗失物的道德水准,即大多数人并非都似雷锋那样的人,而是普通人,脱离这个实施的法律规定是很难落到实处。多如牛毛的悬赏广告便是例证。纵然法律采取了严厉的强制责任,但这仅仅能制裁少数查明了身份的拾得人,却对那些不明身份的拾得人无可奈何,这便形成了实施效果欠佳的状况。
  设立获酬制度后,还会使那些在流通和使用上受限制的遗失物的拾得人,更乐意选择归还获酬的方式。例如拾得机械上的专用配件,尽管价值可能很大,但自己用不着,出售又十分困难,而当废品出售的获利则可能少于归还后的获酬额。显然,在这种情况下,拾得人是愿意归还遗失物的。不管其动机如何,但这在客观上起到了保护失主财产权利的作用。如果不设立获酬制度,那么有的人可能因拾而无益而降低社会责任感,不尽对拾得物妥善保管的社会义务,使这部分财产遭受毁损或产生相关损害。因为法律并未强制人们遇物必拾,不拾不会产生法律责任。拾得不会带来利益反而会产生责任,拾物成了费力不讨好的额外负担,他们又何必自找麻烦呢?而这种消极态度必会使失主遭受并扩大损失。假如遗失物是化工类易腐蚀易污染物品,不及时为人所拾和保管,就可能给周围环境带来污染,影响社会的利益;如果遗失物为失散的饲养动物,则可能病饿致死,也可能会践踏毁坏庄稼或毁损他人财物,这无疑是失主和社会的一种不幸。所以设立获酬制度并不仅仅是对交还遗失物之人的吸引和褒奖,同时对社会也是有益无害的。
二、有助于我国遗失物立法制度的完善
  由于我国民法通则只强调了对失主权利的保护,而忽视了对拾得人利益的考虑,不仅使双方的权利义务关系不对等,还使同一类失主或同一类拾得人间的利益悬殊,反映出无获酬规定的弊端,暴露出该项立法的有失公正和科学。众所周知,我国法律具有权利义务一致性的特征:任何公民不得享有无义务的权利,也不得承担无权利的义务。在民事权利义务方面,这种一致性反映得更为突出。而我国遗失物立法有关拾得人义务的规定,脱离了权利的对应性。立法将返还遗失物的义务从原来的道德规范上升至法律规范,而受褒奖的权利仍保留在原道德规范之中。对于拾金不昧的行为的评价,仍停留在“口头感谢”和有关部门及传媒表扬阶段,得不到法律用物质方式的肯定评价。按照权利义务一致性的原则,既然规定了拾得人拒交遗失物的强制性责任,那么对拾金不昧的拾得人应给予奖励性报酬。这才使法律规范体现出公正和严谨。诚然,我国民法通则规定了拾得人因保管遗失物的费用支出享有请求失主给予补偿的权利。但这一权利是同拾得人实际劳动、费用支出相对应的,而并非对拾金不昧行为的评价和酬劳,因此单靠此规定无法体现对拾金不昧的肯定性评价。另从失主的权利义务关系看,除少数是因自然原因外,多数物品的遗失是因物主存在保管不善的过错,而我们的法律从维护社会财产秩序、保护权利人合法权利出发,使他们享有“完璧归赵”的权利,同时免除了他们对自己过错承担任何责任的义务,这同样未体现权利义务相一致的原则。退一步讲,即使他们无过错,但物品遗失之后,其所有权或占有权便处于法律拟制状态,而不具备事实状态,要使法律状态和事实状态统一和结合,尚期待拾得人的归还。对这种实质意义的权利回归,他们理应付出一定的恢复代价,这才能体现权利义务的一致性。
  再从现实生活情况看,失主采取悬赏方式来追寻遗失物的情况较为普遍。如某地人民广播电台几乎每天都有这样的广告消息,有时一天多达上十则。由于悬赏行为与不悬赏行为的并存,加之现行法律无获酬规定,势必在拾得人之间造成了同种行为不同“待遇”的差别。形成了有赏而交者获酬与无赏而交者无酬的反差,构成了一种不公平的社会现象。若比较和评价行为的性质,无悬赏而交还遗失物的品质更高尚,更应该受到物质奖励。此外,悬赏广告多为失主与拾得人之间的私人行为,由于缺乏必要的约束和规范,存在大量拾得人要挟失主或失主欺诈拾得人的情况。现实中已出现了大量此类案例,如果法律创设公平合理的奖励制度,就会减少此类纠纷的发生,维护社会安定。因此,法律有责任建立这样的公正机制。
  从现代世界各国和地区的立法状况来看,对遗失物的拾得人进行奖励亦是世界各国的立法模式和理性选择。1我们认为有必要认真研究这类立法的动因及作用,合理借鉴,以保证我国遗失物立法的公正与完善。
三、有助于我国公民权利范围的扩大
  我国公民依照宪法的规定享有广泛的权利和自由,《民法通则》对公民的财产权、人身权也作了具体规定,这反映了我国社会主义制度的优越性。从人类进步和社会发展的趋势以及我国民事权利发展的过程看,民事权利的范围均呈扩大的趋势,从我国目前的情况看,我们应当把公民的机遇发现作为公民取得新的民事权利的一种方式。一般说来,财产原始取得的多寡与劳动付出是成正比的。但现实中,并非一切财产权的取得都需付出同等的代价,而机遇性财产取得正逐步扩大其法律地位和范围。机遇性发现虽具有较大偶然性,尤其是那些体积很小的财物和可行走的动物,很难被轻易发现。其发现往往是机遇与努力同时并存。如北方某市一位女士洗衣服时,不慎将戒指冲入厕所下水道,尽管她撬开室外的排水沟,但百番周折仍未寻着,正当其失望罢手之机,一位清洁工上来帮忙探寻,竟轻易找着了。又如一位女士在河中游泳不慎扯落了项链,尽管许多人帮忙寻找,也未摸着。女士怀疑有人拾而不报,也就罢休,竟被一“矢志不移”的男士寻着并还给该女士。象这种情况都不具备民法通则所说的“由此支出的费用”的条件,难以适用按劳取酬的原则。对此,应按机遇性的发现赋予财产权。事实上我国民法通则第七十九条第一款对上述所有人不明的埋藏物、隐藏物的行为给予表扬和物质奖励的规定,体现了对这种权利的肯定。如山东“常林钻石”的发现人受到国家奖励应当说是这种权利的落实。而目前社会福利摸奖所获则更是一种机遇性的财产权。笔者认为,我国应确认这种机遇财产收入的合法性,并象其它国家一样,将其作为我国公民取得财产所有权的方式之一,这有利于我国公民民事权利的扩大和补充。
四、有助于社会主义道德观念的完备
  有的学者认为,对拾得人付酬的做法有悖于我国“拾金不昧”的传统美德,势必产生见利忘义、世风日下的不良后果。我们认为对此应作全面的具体的分析。首先,拾金不昧、助人为乐的传统美德应大力发扬和倡导,对那些分文不取的君子之风、模范之举应予肯定和颂扬。但从另一方面看,设立付酬制度并不妨碍这种高风亮节的继续发扬。因为它并不是强制拾得人非接受遗失人的酬谢不可。获酬既然是一种民事权利,象其它民事权利一样,就可由权利人处分和放弃,拾得人仍然可以谢绝酬谢。正如有的地方设立了对企业承包负责人的重奖制度,而承包人放弃了重奖一样。我们不必担心拜金主义抬头而不设立重奖,设立重奖不必然引起拜金主义。其次,获酬制度并不违背拾金不昧的本质特征。因为获酬的前提是归还遗失物,而归还本身就是不昧的体现。对不昧行为的积极肯定,也是推进文明、促进道德建设的方式之一。再次,从本质上讲,法律规定权利义务不对等也是对进步道德观的一种违背。最后,我国传统美德有“知恩必报”和“受人点滴之恩,当以涌泉相报”之说,作为因自己的过失丢失财物的失主,对拾得人使财产复归的返还之恩,也有按道德规范的要求表示酬谢的义务。我们既然把传统的道德上升为法律来约束拾得人,为什么不把传统的道德上升为法律来约束有过错的遗失人呢?最后从立法的动机、内容和效果看,凡对行为带有肯定和物质奖励内容的立法,正是法律倡导和认可的行为,具有呼唤、激励该类行为蓬勃兴起的积极作用。
  因而从立法上确认归还遗失物的获酬,正是倡导“拾金不昧”美德的继承和发扬,而不是得出相反的结论。如我国许多地方设立了“见义勇为奖励基金会”,其目的:一是对已发生的见义勇为行为给予肯定和奖励,二是鼓励和号召更多的人去发扬见义勇为的传统美德,而决不能因其带有钱财因素认为其违反了我们中华民族见义勇为的传统美德。因此,我们应全面的理解道德概念,在观念上有所更新,使我们的道德观更为完善。
五、有助于公平调整涉外法律关系
  改革开放以来,外国人来我国或我国公民去外国考察、学习、经商、旅游等相互往来的情况剧增。这些往来中,难免发生拾遗和遗失的情况,由于住所地和发生地的法律不同。调整这类关系所产生的法律后果也就截然不同,这往往产生对我国公民不利和不公平的现象。如我国公民在国内拾得外国人遗失物应无偿归还,而在国外遗失了物品则需付酬取得,对同一主体来讲,这是不公平的。当然,这种假设似乎缺乏逻辑上的缜密性:即未考虑外国人成为我国境内的拾得人和我国公民成为外国公民地域的拾得人的情况。诚然,这两种情况在理论上是成立的,在实际中也是存在的。但是,经过定量分析,我们就会得知,拾得人的机遇是同发生地国籍人的数量成正比的。本国人到外国去,与当地人的比例悬殊,拾得人的机会是极少极少的。这就造成了法律上貌似公平,而实际的不公平。显而易见,外国人来我国后的遗失风险减少,我国人去外国后的失物风险增大。二者形成强烈的反差,构成了对我国公民的不平等,降低了我国公民在国际交往中的身份和地位。设立获酬制度,则可通过调整涉外关系中的权利和义务关系,消除这种差别。
六、有助于解决当前事实存在着的获酬争议
  目前,社会上不少失主为了追回遗失物,较普遍地采取悬赏方式,这种方式也确实取得了较好的效果,达到了维护失主财产权的目的。但由于悬赏广告普遍存在不规范性、不确定性,即使内容明确的悬赏也不乏失主事后反悔的情况,由此经常发生一些酬金数额纠纷,同时由于悬赏广告的地位、效力尚未得到法律的确认,便给司法机关处理这类纠纷带来了无法可依的难题。从理论上讲,不损害社会和他人利益的权利放弃是不会受到法律干预的,但由于悬赏广告的意思不明或效力推定,在法律无获酬规定的情况下,司法机关处理这类纠纷时常举棋难定。如某市甲运输公司遗失数件货物,便在电视上做悬赏广告,表示拾得人将货物归还后必有重谢。乙拾得人看到电视后,便按要求承诺,将货物送交甲公司。结果甲的“重谢”使乙大失望,双方无法达成协议,最终闹上法庭。法院在审理中虽然适用了“公平合理”的原则,但对“合理”的尺度仍把握不准,致使双方当事人对判决结果都不满意。假若法律有获酬的具体规定,解决这类纠纷就有法可依了。
  综上所述,设立归还遗失物的获酬制度,对于我国社会主义法律制度的完善和现实社会关系的调整,有着积极作用,而且也是可行的。现实中,一些地方对拾得人给予奖励起到了很好的效果。2一项法律制度的设立是一项严肃而又复杂的事情,即使被论证、检验是正确和科学的规范,也未必不存在一点副作用。我们只是应采取将负效应同正效应进行全面比较的原则和方法,对其作出正确的判断和选择。本文仅浅析设立归还遗物获酬制度的积极作用,并非说它没有副作用而完善无缺,而是认为其某些消极作用可采取相应措施,以限制到最低点。如获酬比例确定是百分之十还是百分之三十?如何保证大额或巨额遗失物失主的承受能力?比例可否采取诉讼费收取的递进计算方法?获酬额是否实行上限制度?这些思路都可在一定程度上对副作用进行恰当的限制。由于这不是本文讨论的范围,故不在此赘述。总之,我们应观大局,看主流,不因该制度存在的某些副作用而放弃该项制度的设立。
  值得高兴的是,1999年5月17—19日,全国人大常委会法制工作委员会在北京召开第一次“物权法”研讨会。中国社会科学院法学研究所研究员梁慧星递交了《中华人民共和国物权法草稿建议稿》。草案中第一章第三节关于“拾得”规定:拾得东西,应及时向失主报告,失主应向拾得人支付相当于遗物价格20%~30%的报酬。这个信息表明,建立失物归还获酬的法律制度,已经提上了立法部门的议事日程。但须强调的是,任何一个法律制度的创立,都不是一蹴而就的事情,纵观任何一部法律的产生,从立项起,到反复论证,通过并公布,都需要若干年的时间。而现实生活中又急需规范,不能机械地等待成文法制订出来之后,再来约束之。对于大量的失物索酬纠纷,现阶段可以由最高审判机关作出司法解释,并在实践中先行作为恰当处理此类纠纷的法律根据。3
  (作者单位:湖北省宜昌市中级人民法院
  北京大学法学院)
  
  注释:
  1无论是英美法系,还是大陆法系,对拾得人权利义务的规定是对应统一的:即在规定拾得归还义务和违者承担民、刑事责任的同时,也规定了拾得人获酬的权利。如英国规定获酬是该项遗失物的10%;法国民法典规定,沿海的遗失物三分之一属于拾得人,陆地上的遗失物以全部属拾得人为原则;德国民法典第973条规定,拾得人在向主管官署报告后经过六个月仍未有受领者,拾得人将取得遗失物的所有权;日本则制定了单行的遗失物法,对拾得人的酬劳金作了具体规定。就是与大陆具有同一传统道德观念的我国台湾省,也作了类似规定,如台湾民法物权篇第805条规定,拾得人归还遗失物后除受偿保管费外,可“对于所有人,得请求其物价值十分之三之报酬”。
  2据1997年10月9日《人民公安报》报道,重庆市公安局出租车治安管理办公室规定,按所拾得物价值1%至5%奖给拾金不昧的驾驶员,奖金由公安部门先行垫付,而后由遗失人支付。该办公室负责人介绍:乘客遗失财物在车上的事经常发生。1990年以前,出租车驾驶员主动上交拾物到出管办的事每年有190余起,但所交拾物大多值不了几个钱。而每年乘客在车上遗失贵重物品的事件则达290余起,丢失的财物主要有手机、照相机、装有巨款的密码箱、钱包等,驾驶员主动上交这些贵重物品的不多,大多遗失物被一些觉悟不高的驾驶员占为己有了。推行拾物有奖办法6年多来,出管办共收到驾驶员上交拾物达4600多起,平均每年700多起,是该办法推行以前的3倍多。所交拾物有手机290余部,其他还有照相机、现金等,总价值达700余万元,平均每年100多万元,为以往上交拾物价值的10多倍。另外还有国家机密文件、工程设计图纸等。由此不难看出,有无奖励,极大地影响着遗失物的交还数量和重大价值物品归还的比例。这种名义上是奖励,实际上就是由失主支付酬金,只是表面上由于传统社会心理不便承认而已。从重庆的这个作法所产生的巨大实效来看,无疑为我国民法建立失物归还获酬的法律制度提供了一个极好的实证。
  3由于我国民事法律制度的立法起步较晚,许多规定存在欠缺和粗疏,基于法律规定大量滞后于社会关系这一事实,最高人民法院自改革开放以来作了大量的司法解释,对于及时规范民事法律关系,正确化解纠纷起到了良好的作用,笔者有理由相信,对失物归还获酬作出司法解释,一定是可行的。

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当法院在执行过程中发现被执行人除唯一住房外无其他财产可供执行时,很难在实现生效法律文书内容、遵守民诉法执行豁免规定和维护社会稳定和谐三者之间找到平衡点。最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《规定》)第七条规定:“对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品,人民法院根据申请执行人的申请,在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后,可予以执行。”这为唯一住房的执行提供了法定依据,但并没有明确限定“生活所必需居住房屋”的具体标准和如何保障“最低生活标准的居住房屋”的操作模式,实践中做法不一。笔者对此略述己见。


一、被执行人住房超过生活所必需的认定


(一)被执行人住房超过生活所必需的认定标准。


笔者认为,不能单纯以登记在被执行人名下的房屋数量为标准,应结合被执行人的居住情况、房屋面积、房屋价格等多种因素予以认定。


1.被执行人享有其他固定的租赁房屋。实践中经常存在这样的情况,被执行人名下有一套住房,同时因从事生产经营又从第三人处租赁房屋,并且长期固定在租赁房屋内从事日常生产生活;或者被执行人在城镇购置了商品房,同时又在农村承包集体土地从事畜牧养殖或经济作物种植,为了生产便利和生活需要,在承包土地上修建房屋或临时建筑长期居住。《规定》第七条并未规定被执行人对住房享有所有权,因此笔者认为,只要被执行人享有稳定的居住权,即使该第二处住房并未登记在被执行人名下,也可以认定被执行人的住房已经超过了生活所必需的标准。


2.被执行人共同居住的家庭成员名下有其他房产。尽管被执行人除唯一住房外无其他财产可供执行,但与被执行人共同居住的家庭成员名下有其他房产。如果被执行人长期居住在家庭成员名下的房屋,并将自己名下的房屋出租给第三人用于收益。笔者认为,由于被执行人具有相对稳定的其他住所,符合《规定》第七条规定的条件,因此此种情况下可以认定被执行人的住房已经超过了生活所必需的标准。


3.被执行人的唯一住房面积过大。对于被执行人的房屋面积明显超过生活所必需的认定标准,可以参照当地建设部门公布的上年度人均最低住房标准建筑面积,以及建设部发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定的第三条第二款,“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%”的规定。


4.被执行人的唯一住房价格过高。考虑到我国各地经济发展不平衡的实际情况,对于认定被执行人住房是否超过生活所必需的另一标准就是价格判断原则,法院可以依照被执行人住房在当地的市场价格作为参考标准。因为在经济发达地区或者大城市,不同地段的房屋价格差异很大,当被执行人的唯一住房因所处的位置、地段、结构或用途等条件使其实际价值较大,评估变现后即使安置被执行人及其所抚养家属后仍有足额房产变价款实现债权,则法院可以认定被执行人的住房已经超过生活所必需的标准。


(二)被执行人住房超过生活所必需的认定程序。


对于执行超过生活所必需的唯一住房时,法院必须持十分谨慎的态度。只有公平、公正、透明地进行认定,合理地保障被执行人的异议权、复议权,才会有较强的说服力和实践操作性。


1.以申请执行人提出申请为前提。目前对被执行人住房超过生活所必需的认定程序存在两种观点:第一种观点认为应由法院依职权启动认定程序,第二种观点认为应由申请人提出申请以启动认定程序。


笔者赞同第二种观点,主要有以下几方面的原因:第一,根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第一条的规定,申请执行人有向法院提供被执行人财产状况的法定义务。第二,《规定》第七条规定,人民法院应当根据申请执行人的申请,才能对被执行人超过生活所必需的房屋予以执行。第三,如果法院未经申请而是依职权予以执行的,在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋时,很难得到申请执行人的配合和协助。


2.由被执行人对执行行为提出异议。当法院收到申请执行人的申请书和材料后,应当严格按照上述四项标准,及时地对被执行人住房是否属于生活所必需进行审查。法院审查后认为被执行人的住房超过生活所必需的范围,根据申请执行人的申请,依法对该住房予以查封,但暂不采取拍卖、变卖或者抵债措施。被执行人可以依照民事诉讼法第二百二十三条的规定提出执行异议,并提供相应的材料和证据以证明该房屋属于生活所必需的。如果被执行人没有在规定期间提出异议申请的,应视为被执行人放弃了申请异议的权利。


3.组成合议庭举行听证会。当被执行人对执行行为提出异议时,法院应当在十日内组成合议庭,通过举行听证会的形式进行审查,并通知申请执行人与被执行人参与听证会。如果被执行人的异议理由成立,法院裁定撤销或者改正。如果异议理由不成立,法院裁定驳回异议申请,依法对被执行人的房屋进行拍卖、变卖或者抵债。被执行人对驳回异议申请的裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议,但复议期间不停止执行。


二、对被执行人最低生活标准所必需居住房屋的保障


法院对被执行人超过生活所必需的唯一住房予以强制执行后,如何保障被执行人最低生活标准所必需居住房屋就成为关键。


笔者认为,建立“周转房”机制可作为应对和解决唯一住房执行问题的新途径。此处的“周转房”是指功能齐全、面积较小、能够满足一个家庭基本生活需要的廉价租赁房,租赁方能及时提供充足的房源。具体而言,“周转房”机制应包含以下几个方面的内容。

玉林市人民政府关于印发玉林市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施办法的通知

广西壮族自治区玉林市人民政府


玉林市人民政府关于印发玉林市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施办法的通知


玉政发〔2006〕24号



各县(市)区人民政府(管委),市经济开发区、玉柴工业园、海峡两岸(广西玉林)农业合作试验区管委会,市政府各委办局:

《玉林市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施办法》已经市二届人民政府第47次常务会议讨论通过,现印发给你们,请遵照执行。





二〇〇六年八月二十九日





玉林市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施办法



第一章 总则



第一条 为了切实解决本市城镇最低收入家庭的住房困难,建立和完善城镇最低收入家庭住房保障制度,根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》,建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,建设部、民政部《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》,自治区物价局、建设厅《关于转发城镇廉租住房租金管理办法的通知》以及自治区财政厅、自治区住房制度改革委员会办公室《关于印发广西壮族自治区住房资金财务管理办法的通知》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政辖区内城镇最低收入家庭廉租住房资金及房源的筹措、租赁住房补贴、实物配租、租金核减及廉租住房管理工作。

第三条 本办法所称的城镇最低收入家庭廉租住房保障,是指对城镇最低收入家庭住房困难户实行以发放租赁住房补贴为主,实物配租、住房租金核减相结合的具体保障措施。

本办法所称租赁住房补贴,是指市、县(市)人民政府向符合条件的申请对象发放补贴,由其到市场上租赁住房。

本办法所称实物配租,是指市、县(市)人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房,并按照廉租住房租金标准收取租金。

本办法所称租金核减,是指产权单位按照市、县(市)人民政府的规定,在一定时间内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

第四条 市房产管理局是本市廉租住房工作的行政主管部门,对全市廉租住房保障工作进行指导和监督。玉林城区房管所具体负责玉州区、福绵管理区辖区内以及市直单位的廉租住房保障的建设、经营、管理工作。其他县(市)廉租住房保障工作实行属地管理。县(市)房产管理局(所)(以下简称房产管理部门)具体负责本办法的组织实施工作。

市财政局、市民政局、市国土资源局、市国税局、市地税局、市发改委、市监察局、市审计局、市建设局、市规划局、市房改办、市物价局、市统计局、市住房公积金管理中心以及各县(市)相关单位在各自职责范围内,协助做好本办法的组织实施工作。



第二章 享受廉租住房保障的条件



第五条 同时具备如下条件的家庭,可以申请本城镇最低收入住房困难保障。

(一)具有本市非农业常住户口且实际居住,家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚养关系,且至少有一人取得本市非农业常住户口3年(含3年)以上;

(二)已接受民政部门连续救助3个月(含3个月)以上;

(三)家庭住房符合下列情况之一的:

1.没有住房的;

2.家庭人均住房套型建筑面积(含自建房、房改房、集资房、承租公有住房)10平方米以下的(含10平方米)。



第三章 廉租住房资金筹措及管理



第六条 廉租住房资金贯彻多渠道筹措的方针,并通过如下方式筹集:

(一)每年度由市、县(市)人民政府财政预算安排的专项资金;

(二)每年全市住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房建设补充资金;

(三)从土地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉租住房建设;

(四)接受社会捐赠;

(五)盘活直管公房等渠道筹措资金。

第七条 廉租住房专项资金,根据资金筹措渠道,按市、县(市)二级管理的原则,分别由市、县(市)房产管理部门统一实行专户储存,专项用于如下用途:

(一)廉租住房的购建;

(二)租赁住房补贴的发放;

(三)廉租住房的维修及物业管理费用补贴支出;

市、县(市)审计、财政部门分别对廉租住房资金的筹集、使用和管理进行监督。

第八条 廉租住房资金的筹集、使用及审批管理,由市房产管理局会同市审计局、市财政局制定具体管理办法。



第四章 廉租住房房源解决渠道及管理



第九条 市、县(市)人民政府要在市,县(市)城区和人口较多的城镇建设一定数量的廉租住房,以解决孤、老、病、残以及其他特殊困难家庭的住房问题。

廉租住房的房源,由市、县(市)房产管理部门通过如下方式筹集:

(一)属房产管理部门管理的住宅直管公房列为廉租住房管理。

(二)利用廉租住房专项资金收购符合本市廉租住房标准的国有空置住房;

(三)根据廉租住房实物配租所需住房的年度计划,利用廉租住房专项资金建设的廉租住房;

(四)接受社会捐赠;

(五)改造旧危直管公房增加的廉租住房。

第十条 严格控制廉租住房套房面积标准,以小套型住房为主,套型建筑面积不超过60平方米。

廉租住房的建设用地,可从市、县(市)储备用地中,按当年年度供地计划,由政府划拨供应。

第十一条 廉租住房具体建设规划由各县(市)自行制订。玉林城区廉租住房的建设由市房产管理局提出建设规划方案,报市人民政府批准后实施。

第十二条 各级房产管理部门建设和购置廉租住房,由本级人民政府依照国家相关的规定,在土地、规划、税费等方面给予政策扶持,并按照经济适用房的有关规定执行。

第十三条 依据本办法第九条规定筹集的廉租住房,产权属同级人民政府所有,由市、县(市)房产管理部门统一登记房屋产权并负责产权产籍的管理。

第十四条 廉租住房只作为政府向符合条件的申请家庭提供住房实物配租,不得销售。

第十五条 廉租住房的物业管理按属地管理的原则,由属地房产管理部门依照物业管理的有关规定实施管理。

第十六条 廉租住房租金实行政府定价、分级管理。具体执行办法按自治区物价局、建设厅《关于转发城镇廉租住房租金管理办法的通知》(桂价格〔2005〕112号)执行。



第五章 廉租住房保障的申请、审核及退出管理



第十七条 符合本办法第五条规定条件的城镇最低收入家庭,需要申请廉租住房保障的,由申请家庭的户主作为申请人,户主不具有完全民事行为能力的,申请家庭应推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人,向其户口所在地的街道办事处或乡镇人民政府(以下简称受理机关)提出书面申请,并提交下列申请材料:

(一)廉租住房保障申请表;

(二)城镇居民最低生活保障救助证明;

(三)申请家庭成员的身份证及户籍证明;

(四)户口所在地街道办事处或乡镇人民政府或申请人所在单位主管部门出具的住房情况证明;

(五)申请人为非户主的,还应当出具其他具有完全行为能力的家庭成员共同签名的书面委托书;

(六)其它相关材料。

第十八条 受理机关收到廉租住房申请材料后,应当及时作出是否受理的决定,并向申请人出具书面凭证。申请资料不齐全或者不符合法定形式的,应当在5日内书面告知申请人需要补齐的全部内容,受理时间从申请人补齐资料的次日起计算;逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。

材料齐备后,7天内受理机关应当及时签署意见并将全部申请资料移交属地房产管理部门。

第十九条 接到受理机关移交的申请资料后,房产管理部门应当会同民政等部门组成审核小组予以审核。并可以通过查档取证、入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请家庭收入、家庭人口和住房状况进行调查。申请家庭及有关单位、组织或者个人应当如实提供有关情况。房产管理部门应当自收到申请材料之日起15日内向申请人出具审核决定。

经审核不符合条件的,房产管理部门应当书面通知申请人,说明理由。经审核符合条件的,房产管理部门应当在申请人的户口所在地、居住地或工作单位将审核决定予以公示,公示期限为15日。

第二十条 经公示无异议或者异议不成立的,由房产管理部门予以登记,并书面通知申请人。

经公示有异议的,房产管理部门应在10日内完成核实。经核实异议成立的,不予登记。对不予登记的,应当书面通知申请人,说明不予登记的理由。

第二十一条 对于已登记的、申请租赁住房补贴或者实物配租的家庭,由房产管理部门按照规定条件排队轮候。经民政等部门认定的由于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、扶养人或抚养人、优抚对象、重度残疾等原因造成困难的家庭可优先予以解决。

轮候期间,申请家庭收入、人口、住房等情况发生变化,申请人应当及时告知房产管理部门,房产管理部门经审核后,应对该家庭变更情况进行变更登记,不再符合廉租住房条件的,应取消该家庭资格。

第二十二条 已准予租赁住房补贴的家庭,应当与房产行政主管部门签订《廉租住房租赁补贴协议》。协议应当明确租赁住房补贴标准、停止廉租住房补贴的规定及违约责任。租赁补贴家庭根据协议约定,可以根据居住需要,选择适当的住房,在同出租人达成租赁意向后,报房产管理部门审查。经审查同意后,方可与出租人签订房屋租赁合同,并报房产管理部门备案。房产管理部门按规定标准向该家庭发放租赁补贴,用于抵补房屋租金。

租赁住房补贴的金额,按经核准住房保障的房屋建筑面积为基数,并按同级物价部门核准的砖混结构房屋公有住房租金标准的1.5倍计算。

房产管理部门应根据住房租赁证及经核定的租赁住房补贴金额,并报同级财政部门同意后,办理租赁住房补贴发放手续。

租赁住房补贴租金(按属地管理)从廉租住房专项资金中列支。

第二十三条 准予实物配租的家庭,应当与当地房产管理部门签订廉租住房租赁合同。合同应当明确廉租住房情况、租金标准、腾退住房方式及违约责任等内容。承租人应当按照合同约定的标准缴纳租金,并按约定的期限腾退原有住房。实物配租应优先安排孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它应急救助的家庭。

确定实物配租的最低收入家庭不接受配租方案的,原则上不再享有实物配租资格,房产管理部门可视情况采取发放租赁住房补贴或租金核减方式对其实施住房保障。

实物配租家庭在轮候期间,因家庭经济变化已不列入城镇最低收入保障对象,房产管理部门应取消其轮候资格。

第二十四条 已准予租金核减的家庭,由房产管理部门出具租金核减认定证明,到房屋产权单位办理租金核减手续。

第二十五条 房产管理部门应当在发放租赁住房补贴、配租廉租住房或租金核减后一个月内将结果在社会予以公布。

第二十六条 享受廉租住房实物配租或租赁住房补贴或住房租金核减待遇的城镇最低收入家庭,应当每年度向当地房产管理部门如实申报家庭收入、家庭人口及住房变动情况。房产管理部门应当会同民政等有关部门对其申报情况进行复核,并按照复核结果,相应调整租赁住房补贴或住房租金核减或者廉租住房实物配租保障方式。对已享受廉租住房保障的家庭因人口及住房情况发生变化连续一年(含1年)以上超过规定保障标准的,房产管理部门应当调整或取消其廉租住房保障资格。属实物配租的应在合理期限内收回已配租的廉租住房。

第二十七条 房产管理部门应当会同民政部门对享受廉租住房保障的城镇最低收入家庭的收入情况和住房情况定期进行检查。



第六章 罚则



第二十八条 廉租住房申请人对房产管理部门的审核结果、轮候结果、配租结果有异议的,可以向本级人民政府或者上一级房地产行政主管部门申诉。

第二十九条 城镇最低收入家庭申请廉租住房保障时违反规定,不如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的,由属地房产管理部门取消保障资格;已骗取廉租住房保障的,由房产管理部门责令其退还已领取的租赁住房补贴;享受实物配租的家庭除补交市场平均租金与廉租住房标准租金的差额外,还应当将承租的廉租住房在规定的期限内退回;已享受租金核减的家庭,除立即停止租金核减外,还应补交核减的租金。逾期不执行房产管理部门裁定的,房产管理部门可以依法申请人民法院强制执行。

第三十条 已享受实物配租的承租人有下列行为之一的,由房产管理部门调整或收回其承租的廉租住房。

(一)因家庭人数减少或住房面积增加,人均住房面积超出本市廉租住房保障面积标准的;

(二)擅自改变房屋用途的;

(三)将承租的廉租住房转借、转租的;

(四)连续六个月以上未在廉租住房居住的;

(五)无正当理由拖欠房租累计六个月以上的;

(六)利用承租房屋进行非法活动的。

第三十一条 房产管理部门或者其他有关行政管理部门的工作人员,在廉租住房保障管理工作中利用职务上的便利,收受他人财物或者其他好处的,或对实施廉租住房保障工作不依法履行监督管理职责的,或者发现违法行为不予查处的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第七章 附则



第三十二条 本办法自印发之日起施行。市,县(市)房产管理、民政、财政等部门可根据本《实施办法》制定相应的管理实施细则。