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股份有限公司可否通过公司章程限制股份的转让/唐青林

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 11:33:18  浏览:9131   来源:法律资料网
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  【核心观点】:
  《公司法》对股份有限公司能否在章程中对股份转让作出限制并无明文规定。我国立法中明文规定有限责任公司可以公司章程对公司股东的股权转让行为作出限制;对股份有限公司法律并未明文规定。根据《公司法》相关规定,且从立法精神上也可看出,股份有限公司一般情况下是不能以公司章程的形式对股份的转让作出限制的。
  但是在特定场合下,考虑到《公司法》具有私法性质,应该适用“私法自治”原则,公司《章程》在不与公司法规冲突的前提下,对股权转让作出适当限制或特别规定,应当认定合法有效(例如银行股份公司的章程,因为银监会对银行股东有特定要求,为了符合并维持银监会等监管部门对银行的监管要求,《章程》规定限制股份转让,规定股东转让股权时必须经过公司董事会对受让股份的新股东资格审核同意后方可进行股权转让,避免不符合监管要求的股东进入公司股东名册,这种章程条款具有目的正当性)。这种限制股份转让的条款,既体现了股东的意思自治的“私法自治”原则,也符合我国银行业监管的实际情况和现实要求。但是这种限制性条款主要适用非上市股份,而不适用与上市股份;主要适用于记名股东,而不适用于无记名股东。
  限制股份转让必须考虑保护小股东的利益。《公司法》第一百三十八条“股东持有的股份可以依法转让。”因此,如果这种“限制”变现成为“禁止”股东转让股份的,这种《章程》的条款就显然无效。

  关于这个问题,目前有两种观点,我们逐一进行分析。
  一、股份有限公司是不能以公司章程的形式对股份转让作出限制
  在唐青林律师编著的《公司诉讼法律精解与百案评析》(中国法制出版社出版)以“常州百货大楼股份有限公司诉常州市信和信息咨询有限公司等股权转让纠纷案”为点评案例分析了该法律问题。该案的争议焦点较为明确,即股份有限公司能否在章程中对股份转让作出限制。
  《公司法》对于股份有限公司能否在章程中对股份转让作出限制并无明文规定,但从《公司法》的条文中可以看出,对于公司章程对股份转让的限制问题,就有限责任公司与股份有限公司而言,体现出截然不同的立法精神。《公司法》第七十二条第四款规定有限责任公司的“公司章程对股权转让另有规定的,从其规定”,可见,基于公司的人和性,有限责任公司可以通过股东会决议,以确立或修改公司章程的行为,对公司股东的股权转让行为作出限制。而相反,对股份有限公司法律并未明文规定是否可以通过公司章程限制股份的转让,但根据《公司法》第一百三十八条规定,股份有限公司的“股东持有的股份可以依法转让”,以及在之后,也仅在第一百四十二条就发起人及董事、监事、高级管理人员所持本公司股份的转让作了限制,并例外规定“公司章程可以对公司董事、监事、高级管理人员转让其所持有的本公司股份作出其他限制性规定”。由此,从立法精神上也可看出,股份有限公司是不能以公司章程的形式对股份的转让作出限制。
  这可能是基于股份有限公司作为资合公司,以股权的自由转让为特征。一旦认可公司章程可以对股份转让作出限制,则公司大量中小股东的利益无法得到保障,更无法获得有效的救济途径;意味着公司股份流通性的被切断,公司的股份无法再以市场机制进行调节,股份有限公司也即不再具有其最为本质的特征。

  二、股份有限公司可以公司章程的形式对股份的转让作出限制
  在特定行业,例如银行业,我国法律对银行业的监督管理业遵循“审慎监管”的原则,对银行股东资格有高于一般股份公司特殊要求、股权转让方面也规定了严格的条件和程序。这些监管规定包括:中国银行业监督管理委员会中资商业银行行政许可事项实施办法》对银行股东资格有特殊要求;《股份制商业银行公司治理指引》对银行股东资格有特殊要求(中国人民银行公告[2002]第15号,2002年5月23日实施,2013年7月19日起因中国银监会关于商业银行公司治理指引而不再适用);中国人民银行《关于向金融机构投资入股的暂行规定》对银行股东资格有特殊要求(1994年7月28日 银发[1994]186号);中国银行业监督管理委员会《村镇银行管理暂行规定》对银行股东资格有特殊要求(银监发〔2007〕5号);中国银行业监督管理委员会《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》对银行股东资格有特殊要求(中国银行业监督管理委员会令第3号);中国银监会《商业银行公司治理指引》要求监管部门监管银行股东的风险状况(银监发[2013]34号,2013年7月19日起实施);中国银监会《商业银行公司治理指引》对股东转让股份的程序有特殊要求(银监发[2013]34号);中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知(银监办发〔2010〕115号)。
  笔者认为,对于普通的、一般行业的股份公司,我国法律并未对其股东资格做出特殊要求,更不存在任何监管部门对普通股份公司的股东、主要股东的风险状况的评估和了解的监管措施。但是,我国相关银行业监管规定对银行的股东资格和股权转让程序有上述高于一般股份公司特殊要求。因此股份制的银行有限公司的《章程》规定限制股份转让,授权董事会审核“受让主体资格”,筛选出符合银监会监管要求的合格的股份受让者,避免不符合监管要求的股东进入公司股东名册,这种《章程》条款既体现了股东的意思自治原则,也符合我国银行业监管的实际情况和现实要求,应该依法认定合法有效。
  不仅在特定行业因为监管需要可以在《章程》规定限制股份转让,笔者认为非上市股份公司毕竟还是封闭性公司,如果公司股东一致同意在章程中对股份转让做出限制性规定,也应该认定合法有效。理由如下:
公司法具有私法性质,适用“私法自治”原则。凡是《公司法》未作规定的,公司《章程》对股权转让做出限制的合法有效。亦即,公司《章程》可以在不与公司法规冲突的前提下,对股权转让作出适当限制或特别规定。但是这种章程限制性条款目的应该正当,目的在于维持公司股东结构。避免冲击公司股东结构、导致新老股东之间的摩擦、降低公司效率。
  (一)我国包括最高法院法官、学者在内的公司法领域的专家的主流观点,一致认为非上市的股份有限公司的章程可以规定限制股权转让。
  1、《公司诉讼的理论与实务问题研究》(奚晓明、金剑锋 著)
  该书作者为最高法院副院长奚晓明博士、民二庭高级法官、国家法官学院教授金剑锋博士。
  该书第356页“综上所述,有限责任公司和非上市的股份有限公司的章程限制股权转让的,从章程的约定。而在上市公司的章程中限制股权转让的无效,即股东可以自由转让其股份。公司章程虽然是发起人或者原始股东的意思自治表示,但是对公司的所有股东均具有约束力。”
  该书第357页“1、章程限制股权转让的公司类型。允许章程做出限制的公司只能是有限公司和非上市的股份有限公司,股份只能是记名股份。”
  该书第357页“3、章程限制转让的效力。《公司法》未作规定的,公司章程对股权转让做出限制的有效。根据公司股权转让自由转让原则,公司章程可以在不与公司法规冲突的前提下,对股权转让作出特别规定。认定有效体现了股东的意思自治原则。公司法具有私法性质,私法自治、权利本位等原则都适用于公司法。”
  该书第357页“4、章程限制高于公司法规定的效力。公司章程对股东转让股权的限制规定高于公司法规定的,应当认定有效。公司章程对非上市的股份公司的股权转让的限制,对有限责任公司股东转让条件加以限制,可以高于公司法规定的条件。”
  该书第357页“4、章程限制低于公司法规定的效力。公司章程对股东转让股权的限制规定低于公司法规定的,应当认定无效。公司章程规定,股东向股东以外的人转让股权的,必须经股东的1/3(甚至更低比例)同意。上述规定应当是无效条款。因为《公司法》第72条第2款规定:’股东向股东以外的人转让股权,应当经其他股东过半数同意’属于强制性规范。“过半数”是最低要求,并非指导性标准。如果公司章程的规定低于公司法的最低要求,这一规定应当认定无效。”
  2、《最高人民法院司法观点集成》,刘德权主编,人民法院出版社2011年12月1日出版
  第824页,《455.正确认识公司自治与司法介入之间的关系》中,指出“司法介入公司治理,应当尊重公司自治。在审理涉及《公司法》适用问题的民商事案件过程中,尊重公司章程的规定和股东之间的约定,准确识别公司法规范的性质。对不违反《公司法》禁止性规范的公司内部约定,准确识别公司法规范的性质。”
  第827页《459.慎重认定公司章程、村规民约和居住小区管理规约的效力,不要轻易认定无效》中指出,“人民法院在审理各类民商事案件时,应当注意国家司法公权力接入当事人的自治领域的程度和力度,慎重认定公司章程、村规民约和居住小区管理规约的效力,不要轻易认定无效。就公司案件来说,对于那些公司内部的事务主要应由公司章程进行公司自治,只要公司自治的内容无碍于交易安全和社会稳定,即应尊重其依据商业考虑独立决定自己的事务,尊重他们的意思表示自治和民事行为自由,认定公司自治的效力。”
  3、《公司诉讼裁判标准与规范》,王林清著,人民出版社2012年7月第一版
  该书作者王林清,最高人民法院二级法官,中国政法大学法学博士。该书由最高法院副院长奚晓明博士推荐“本书是一部公司法理论与司法实践有机结合的佳作。本书不仅适合作为解决实践争议的很有分量的重要参考资料,而且也是一部很好的公司法理论研究精品”。
  该书第446页“应该允许股份有限公司在其章程中对股份转让规定限制性条款,但是这种限制性条款主要适用非上市股份,而不适用与上市股份;主要适用于记名股东,而不适用于无记名股东。”
  4、《公司法学》,赵旭东,全国高等学校法学专业必修课、选修课教材,“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材,面向二十一世纪课程教材
  该教材作者赵旭东,中国政法大学教授、博士生导师、博士后导师、民商经济法学院副院长、教育部特聘教授长江学者。曾兼任最高人民检察院民事行政检察厅副厅长。
  该书第357页“股份转让是否可以由公司章程给予限制。……我们认为,应允许股份公司有限公司在其章程中对股份转让规定限制性条款,但是这种限制性条款主要适用非上市股份,而不适用与上市股份;主要适用于记名股东,而不适用于无记名股东。主要理由如下:……”

  上述著作均表明,我国包括最高法院法官、学者在内的公司法领域的专家的主流观点,都一致认可有限责任公司和非上市的股份有限公司的章程可以规定限制股权转让。
  (二)从国际法视野看,全世界多国法律均认可非上市的股份有限公司的章程可以规定限制股权转让
  1、《日本公司法典》崔延花,中国政法大学出版社2006年1月出版
代序第21页,日本中央大学校长、教授永井和之认为,“允许章程作出另行规定从而认可公司自治的形式。例如,……章程可以规定转让股份得到该股份公司承认的规定也属于同样的规定。”
该书第43至44页 第壹佰零七条 股份公司,作为其发行全部股份的内容,可以决定下列事项:“一、通过转让取得该股份时,需要该股份公司承认;……2、股份公司,在作为全部股份的内容,决定以下各项所列事项是,需在公司章程中规定该各项规定的事项。通过转让取得该股份需要该股份公司承认的意旨。……”
  该书第45页 第一百零八条 “股份公司,可以就下列事项作出不同规定的内容不同的两个以上种类的股份。……通过转让取得该种类股份,需要该股份公司承认;……”
  2、《韩国商法》吴日焕译,中国政法大学出版社1999年7月出版。
  该书第69页,《韩国商法》第335条 “(股份的转让性)1.股份,可以转让给他人。但是,关于股份的转让,可以以公司章程规定董事会同意来进行。2、违反第1款中但书的规定未经董事会同意而进行转让的股份,对公司不发生效力。……”
  3、德国《股份公司法》
  第68条第2款规定:“章程可以规定,转让需得到公司同意。同意决定由董事会作出。章程也可以规定由监事会或股东大会作出同意决定。章程可以对拒绝同意的理由作出规定。”
  4、《美国公司法规精选》虞政平,商务印书馆2004年10月1日出版 
该书第41页,第6.27条 “股份及其他证?蛔?玫南拗啤#?)公司章程、章程细则、股东之间的协议或股东与公司之间的协议,可对公司的转让或转让行为的登记备案作出限制性规定。”
  但是,笔者认为,尽管股份有限公司有权以公司章程的形式对股份的转让作出限制,但是限制股份转让必须考虑保护小股东的利益。如果这种“限制”变现成为“禁止”股东转让股份的,这种《章程》的限制股份转让的条款就显然无效。

  本文作者唐青林,北京律师,编著出版了《公司诉讼法律精解与百案评析》(中国法制出版社2013年出版)。毕业于中国人民大学法学院,获得法学硕士学位,从事法律职业十余年,北京市律师协会公司法专业委员会委员。欢迎切磋交流,电话18601900636;邮箱:lawyer3721@163.com)。

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黄冈市发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定

湖北省黄冈市人民政府办公室


市人民政府办公室关于印发黄冈市发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知
(黄政办发[2005]1号)


各县、市、区人民政府,龙感湖管理区,市政府各部门:
《黄冈市发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》经市人民政府批准,现予以印发。



二○○五年一月四日



黄冈市发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定



根据《中共湖北省委、湖北省人民政府关于印发〈黄冈市政府机构改革方案〉的通知》(鄂发〔2004〕38号)精神,将黄冈市发展计划委员会改组为黄冈市发展和改革委员会(简称市发展改革委),为市政府工作部门。市发展改革委是综合研究拟订全市经济和社会发展政策、指导总体经济体制改革的综合经济部门。
一、职责调整
(一)划出的职责
原市发展计划委员会的部分农产品进出口计划的组织实施职责划归市商务局。
(二)划入的职责
1、原市人民政府经济体制改革办公室的职责。
2、原市经济贸易委员会的工业行业规划、产业政策制定实施、技术改造投资管理、重要工业品和原材料进出口计划编制、促进资源节约与综合利用、推进技术进步与重大装备研制的职能。
(三)转变的职能
1、加快推进投融资体制改革。在政府宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用,确立企业的投资主体地位,规范政府投资行为,逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有效的新型投融资体制。把固定资产投资管理的重点转到优化投资结构和产业结构、搞好重大项目布局、防止低水平重复建设、提高投资效益上来。进一步缩小投资审批范围,对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策、非重大项目和非限制类项目逐步实行登记、备案制。对必须经行政审批的投资项目,减少审批环节,规范审批程序,设定审批时限,提高审批效率和透明度。促进财政性资金在公共服务领域的投资。完善专家咨询论证制度,提高投资审批的科学性。建立政府投资项目的后评价制度和监督机制,完善投资审批责任制。
2、强化对经济和社会发展中的总体指导和综合协调,切实减少微观管理事务。加强对经济社会发展、改革和稳定的重大问题的研究,综合协调经济社会发展和改革开放的全局性工作。加强对实施可持续发展战略的指导和重大问题协调,促进经济与资源、环境的协调发展。按照走新型工业化道路的要求,加强对工业发展的指导,研究制定并实施产业政策,抓好能源发展战略、规划的拟订和组织工作。
3、进一步减少行政审批和对经济活动的直接行政干预,强化研究拟订发展战略、规划和宏观政策的职责。将对竞争性领域的行业管理转变为宏观指导,促进行业自律。
二、主要职责
根据以上职责调整,市发展改革委的主要职责是:
(一)拟订并组织实施全市国民经济和社会发展战略、中长期规划、区域规划和年度计划,衔接、平衡各主要行业的行业规划;提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策;提出协调运用各种经济手段和政策的建议;受市政府委托向市人大作国民经济和社会发展计划的报告。
(二)研究分析国内外经济社会发展形势和全市发展情况,加强经济的监测、预测和预警;提出实施宏观经济政策的措施建议;参与组织重要经济政策措施的制定和贯彻实施。
(三)负责汇总和分析全市财政、金融、物价等方面的情况,拟订并组织实施产业政策;综合分析财政、金融、产业、价格政策的执行效果,监督检查产业政策的执行;负责全市全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作。
(四)研究论证全市经济体制改革和对外开放的重大方案;办理有关专项改革开放方案实施中的衔接工作;组织对国家级、市级和市管开发区以及开放开发城镇和地区建设发展中涉及全局性的政策性问题进行调查研究;负责企业上市的推荐审核工作,协调解决上市公司有关问题。
(五)提出全市全社会固定资产投资总规模,规划重大项目和生产力布局,衔接平衡各种资金来源;安排财政性建设资金、项目及国家预算内专项资金和地方预算内专项资金;编制全市固定资产投资计划、重点建设项目计划、技术创新项目计划并负责组织实施;指导和监督国外贷款建设资金的使用,向国家政策性银行及商业银行推荐申贷项目;引导民间资金用于固定资产投资的方向;负责各类借用国外贷款项目的计划管理;安排重大外资项目、境外资源开发类和大额用汇投资项目。组织和管理重大项目稽察特派员工作。
(六)推进产业结构战略性调整和升级;提出国民经济重要产业的发展战略和规划;研究并协调农业和农村经济社会发展的有关重大问题,衔接农村专项规划和政策;制定工业行业规划;拟订石油、天然气、煤炭、电力等能源发展规划;实施技术进步和产业现代化的宏观指导;推动重点领域的信息化建设;参与组织重大技术装备研制,指导引进的重大技术和重大成套装备的消化创新工作;编制并组织实施扶贫开发、服务业发展规划。
(七)研究分析区域经济和城镇化发展情况,提出区域经济协调发展规划和城镇化发展战略及重大政策措施;负责地区经济协作的统筹协调,指导地区经济协作工作。
(八)研究分析国内外及市内市场的供求状况,做好重要商品的总量平衡和宏观调节,提出全市对外贸易发展战略;编制重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划,监督计划执行情况;做好重要物资和商品的储备计划管理;提出全市现代物流业发展的战略和规划。
(九)做好人口与计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业以及国防建设与国民经济发展的衔接平衡;提出经济与社会协调发展、相互促进的政策,协调社会事业发展的重大问题。
(十)推进可持续发展战略,研究拟订全市资源节约综合利用规划,参与编制生态建设规划,提出资源节约综合利用政策,协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题;组织协调环保产业工作。
(十一)研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策,协调就业、收入分配和社会保障的重大问题。
(十二)参与拟订和实施全市国民经济和社会发展的有关行政法规和规章。
(十三)承办上级交办的其它事项。
以上主要职责,涉及行政审批事项的,按照行政审批制度改革要求执行。
三、内设机构
根据上述主要职责,市发展改革委设12个职能科(室):
办公室、政工科、国民经济综合与产业政策科(加挂发展规划科的牌子)、经济体制综合改革科、固定资产投资科(加挂重点项目管理科、政策法规科的牌子)、对外经济与财金贸易科(加挂市利用国外贷款项目办公室的牌子)、地区经济科、农村经济科、能源科、工业与环境资源利用科(加挂市人民政府节能办公室的牌子)、高技术产业与装备科、社会发展科(加挂就业与收入分配科的牌子)。
四、人员编制和领导职数
市发展改革委机关行政编制44名,工勤人员事业编制6名。其中:主任1名,副主任4名,(派驻)纪检组长1名,委员1—3名;中层领导职数16名。
五、其它事项
(一)市铁路经济建设办公室设在市发展改革委,核定其行政编制4名,工勤人员事业编制1名。其中主任1名,副主任1名;中层领导职数2名。
(二)市交通战备办公室、市国民经济动员办公室设在市发展改革委,作为市国防动员委员会的办事机构。
(三)市重大项目稽察特派员办公室设在市发展改革委,负责组织和管理重大项目稽察特派员工作。
(四)市信息产业办公室、市开发区管理办公室设在市发展改革委。
(五)市经济技术协作办公室改为市发展改革委所属独立的相当于科级法人事业机构,原过渡为公务员的人员身份不变;核定其事业编制14名(原经费渠道不变),其中领导职数3名。
(六)与相关部门职责分工
1、与市商务局的职责分工。重要工业品、原材料和重要农产品的进出口总量计划编制由市发展改革委负责,在其总量计划内的组织实施工作由市商务局负责,粮食、棉花、煤炭由市发展改革委会同市商务局在进出口总量计划内进行分配并协调相关政策;《外商投资产业指导目录》由市发展改革委会同市商务局等部门拟订,由市发展改革委与市商务局联合发布;境外投资项目的审核、审批和上报由市发展改革委负责。市内企业在境外开办企业(金融企业除外)由市商务局按国家有关规定办理。
2、与市经济委员会(市中小企业发展局)的职责分工。
市发展改革委负责制订电力行业发展规划,管理电力投资项目,参与电价制定、整顿、改革,指导农村电气化发展规划及改革,安排平衡全市电力生产。市经济委员会(市中小企业发展局)作为电力行政主管部门,参与制订电力行业发展规划和电价调整工作,依法管理供电营业区域划分工作;根据市发展改革委制定的年度发电量总量目标,分解下达发电企业的发电计划并组织实施;负责安全用电、节约用电和计划用电工作,制订电力经济技术政策和全市电力体制改革,履行《电力法》授予的电力监督检查权和行政执法权;编制发电企业年度生产计划,协调电网企业和发电企业日常生产调度工作;监督分析电力运行情况,协调处理电力运行和电网运行中的重大问题。


我国行政复议制度的发展轨迹、现实弊端与未来展望

傅美容 姜明辉


摘 要 :30多年的改革开放成就了我国行政法制建设的发展。行政复议制度作为一种重要的行政法律制度,经历了一个不断发展与完善的过程。本文全面回顾了改革开放以来我国行政复议制度的成长历程,分析了当前我国行政复议制度的现实弊端,并对未来行政复议制度的完善作出了展望。

关键词:行政复议制度;发展轨迹;现实弊端;未来展望


一、改革开放30多年我国行政复议制度的发展轨迹

  改革开放以来, 随着民主与法制建设的不断发展,我国行政法制建设也取得了长足的发展。同其他法律制度一样,行政复议制度也经历了一个不断发展与完善的过程。其每一个发展阶段,都标志着我国行政复议制度的日益健全与完善,在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。

(一)行政复议制度的恢复阶段

  20世纪50年代,我国已有了行政复议制度,但没有专门的立法。60年代至70年代后期,由于左倾冒进和法律虚无主义影响,加之“文化大革命”给我国社会主义法制建设造成的破坏,行政复议制度与新中国成立以来逐步建立并正在发展中的其他制度一样,几乎夭折。1978年底,党的十一届三中全会召开,总结了新中国建立以来正反两方面的经验教训,在我国社会主义法制建设的历史上第一次确认了法制在社会生活中的作用,提出了加强社会主义法制建设的战略任务。[ 滕明荣.《行政复议法》对我国现行行政复议制度的新发展[J].宁夏大学学报(人文社会科学版),2000(2):75.]行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容重新被提到议事日程上来, 并得到迅速发展,行政复议制度由此进入复兴时期。据统计,至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前,我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定,其内容涉及公安、工商管理等20多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。行政复议制度对维护公民、法人和其他社会组织的合法权益,加强行政机关自身的监督,树立政府的形象,发挥了积极作用。但是,这一时期的行政复议具有以下缺陷:
  第一,大多是原则性的规定,操作性差,而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议,缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法。
  第二,行政复议的名称不统一,有的称申诉,有的称复议,还有一些其他的称谓。
  第三,规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同,有的是法律,有的是行政法规,还有的是部门规章。
  第四,各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。
  第五,在行政复议与行政诉讼的关系上,没有一个概括和明确的统一规定,大部分采用复议前置的模式,极少数采用的是复议与诉讼选择模式,而且对复议后可否行政诉讼,除了《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外,其他规范性文件很少提及此问题。

(二)行政复议制度的规范发展阶段

  1989年《行政诉讼法》的颁布,对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政诉讼法》的实施,国务院于1990年颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布,标志着行政复议制度日趋成熟,改变了行政复议分散不协调的立法状态,在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化,行政复议的准司法功能特性已被认识和接受,行政复议制度开始向大一统方向迈进。
  虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步,对维护和监督行政机关依法行使职权,保护行政相对人的合法权益,发挥了积极作用。但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度,缺少独创性和独立性,在具体的实践过程中存在不少问题,如受案范围窄;申请复议的限制较多,公民、法人或其他组织申请复议不方便;由于法律责任不明确,有的行政机关应当受理而不予受理,甚至官官相护,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不正当的具体行政行为该变更的不变更;机构的不健全,人员的不到位,经费的不落实,难以保障复议制度的落实。据统计,在《行政复议条例》实施初期,各地的行政复议案件数量大增,不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降,在《行政复议法》颁布以前,再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因,除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外,行政复议制度的行政性过强,在制度设计上过于强调内部的自我监督,忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。

(三)行政复议制度的进一步完善阶段

  在《行政复议条例》实施8年实践经验的基础上,为了进一步发展和完善行政复议制度,全国人大于1999年4月29日通过并颁布了《行政复议法》,并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护,也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义,标志着我国的行政复议制度正式摆脱了配套地位,提高了立法层次,以法律的形式实现了独立和统一,成为与行政诉讼并列的行政救济制度。这是我国民主与法制建设的又一重要成果,是我国政府在依法治国,依法行政方面迈出的有力步伐。与《行政复议条例》相比,《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围,进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用;拓宽了权利救济的范围;提高了行政复议主体的级别,增强了申请复议的选择性;完善了行政复议的操作程序,更充分地体现了便民、高效原则;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任,加大了监督力度。行政复议案件的办理质量也得到了大幅度的提高,绝大多数的行政复议案件实现了“案结事了”,申请人不再向人民法院起诉,从而及时化解了一大批复杂的行政争议,有效地维护了人民群众的合法权益。
  然而,从具体的制度运作来看,行政复议的实施情况并不是很好。从总体上看,行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长,2007年全国行政复议申请数量较前几年有所下降。值得注意的是,同期的行政诉讼案件增长明显,信访中行政纠纷方面的案件也节节攀升。这在一定程度上反映出行政相对人对行政复议制度缺乏信任。同时,行政复议决定维持率极高,行政复议的公正性受到质疑。全国行政复议机关维持率大约一直在50%以上。另外,向人民法院提起行政诉讼的案件中,70%以上是没有经过复议直接起诉的,这也从一个侧面反映出行政复议的公正性是不被认同的。还有,行政复议效率低下、救济效果相对滞后。由于受“行政化”指导思想的影响,很多地方用办文的方式办理复议案件,复议案件往往要经过多道程序的审批,等到最后的批示下发给承办人,至少要白白花去半个多月的时间。
  为了进一步完善行政争议解决机制,进一步增强行政复议制度的可操作性,修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足,2007年5月29日国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《条例》),自2007年8月1日起施行。《条例》共7章66条,以充分发挥行政复议制度在构建和谐社会中的作用为取向,其体系与我国基本国情相结合,体现了落实国家基本行政救济制度和保护人民利益并重的精神。[王雅丽.《行政复议法实施条例》的制度创新[J].河南教育学院学报(哲学社会科学版) , 2007(5):120.]《条例》的制度设计,在许多方面体现了实用和创新的鲜明特点,对我国行政救济制度的发展以及民生的保护将会产生重大的作用。其创新集中表现在强化行政复议机构的建设,从组织上保证行政复议制度的有效运作;通过相关制度的健全和创新,畅通行政复议渠道;引入听证制度,健全行政复议的审查方式;确立了行政复议权利告知制度;规定了复议中的调解和和解制度,行政机关的“有错快改”制度等方面。

二、我国行政复议制度的现实弊端

  尽管《条例》对行政复议制度作了深度完善,但囿于下位法无法根本弥补上位法的不足,我国的行政复议制度仍然存在以下弊端:
  第一,行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。我国行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任,缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系。这样既不利于公正地进行行政复议,也不利于机构精简。同时产生了各种缺陷:首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于所属的行政首长,没有自主决定权。其次,国家行政追求的最终目标就是提高行政效率,但是在行政复议这一体系中,由于没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担,造成了人员一定程度的浪费,不利于行政机关工作效率的提高。复议组织的超然、独立是作出公正复议决定的重要保障。
  第二,行政复议人员缺乏应有的专业性。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查复议案件并做出复议决定,应具有与其职责相应的专业知识和工作经验,法律应严格规定行政复议人员的任职资格,保证复议人员尽职尽责,真正发挥行政复议制度的作用。实践中行政复议案件种类繁多,牵涉面广,行政复议人员若缺乏对法律精神、制度的宏观把握,不熟识各种法律法规,很难担此重任。各国均对行政复议人员任用资格作出严格规定,一般均要求精通法律,国外行政复议人员不少都是执业律师出身,有较高的专业水平和福利保障。但我国现行法律对复议人员任用资格无明文规定,许多复议人员都是半路出家,没有接受过专门法律教育,同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地,有的甚至因坚持依法办事而被调离,复议人员稳定性差,复议工作缺乏必要连续性。
  第三,行政复议范围仍然不够宽泛,内部行政行为不能申请复议,公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。对可以申请复议的规范性文件只能同具体行政行为一同申请复议,不能单独提起等。其实行政复议既然是行政系统内部进行复查复审,对复议范围的规定应当比行政诉讼宽泛,不宜于人民法院审理的案件,都应当纳入到行政复议范围内。
  第四,在审查方式上过于强调书面审查,存在不可避免的缺陷。省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序;忽视了纠纷各方程序上的权利,使复议结果的可信赖度降低。

三、我国行政复议制度的未来展望

  为了更好地发挥行政复议制度促使行政机关依法行政,保护行政相对人合法权益的重大作用,充分实现行政复议制度立法宗旨,鉴于上述行政复议制度中的弊端,笔者对未来我国行政复议制度作如下展望:
  第一,逐步设立独立的行政复议机构。复议机构的独立设置,不仅是各国行政行为审查机制的共同发展趋势,也是我国加入WTO后面临的现实要求。WTO规则所涉及的司法审查,只要求审查机构保持充分独立性,并不排除审查机构具有形式上的某种行政属性。增强行政复议机构的独立性,可以参考美国的行政法官制度和韩国的行政审判委员会制度,考虑在县级以上各级地方政府和国务院各部门设立独立的不受本级政府和部门控制的行政复议委员会。复议委员会聘请约占复议委员会人员总数的1/2以上的专家担任委员;让专家委员参与所有“开庭审理”的案件。
  第二,建立行政复议人员任职资格制度,确保行政复议人员的专业水平。毫无疑问,没有复议机构的独立地位,很难吸引有能力有志向的专业人员进入行政复议队伍,但如果不能确保复议人员具有与职责相适应的专业水平,即使设立独立的复议机构,也无法达到设立复议制度的本来目标。因此,对复议人员提出相应的专业要求与复议机构享有独立地位同等重要。国外行政复议人员,一般都有相当法律水准,不少都是执业律师出身。[ 美国的行政法官就是为了解决行政争端的繁琐而产生的,并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。见王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:453-456.]我国在设置相对独立的复议机构的同时,应建立行政复议人员任职资格制度,由国务院法制机构统一组织全国的复议人员资格考试,提高复议人员的专业素质。同时在国务院法制机构设立复议人员管理机构,统一任免全国各省级行政复议委员会和国务院各部门的复议人员;在省级政府法制机构设立全省统一的行政复议人员管理机构,统一任免和管理全省各级行政复议委员会的复议人员。
  第三,扩展行政复议的范围。采用正面概括规定和反面列举排除的方式界定行政复议的范围,除其他法律有特殊规定以外,行政相对人和行政主体之间的所有行政争议都可以申请行政复议,确立当事人对行政机关的大多数行为均可以申请行政复议的原则。同时把规章以下的规范性文件纳入可以单独申请行政复议的范围。
  第四,改革审查方式,修改以书面审查为原则,听证审理为例外的规定,确立书面审查和听证审理相结合的方式,采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。完善听证程序,对复议申请人的申请听证权、法定听证范围以及听证的具体程序作出明确的规定,确立行政复议听证中的裁审分离和案卷排他性原则。
  尽管我国现行的行政复议制度可能存在这样或那样的不足,并不如想象的那样令人十分满意,但应当肯定的是改革开放30多年来我国的行政复议法制建设取得了长足的发展,在依法治国和行政法治化的进程中发挥了重要作用。希望我国的行政复议制度不断在改革中完善,在完善中趋向成熟。诚然,行政复议制度的完善是一个渐进的过程。它需要理论的指导,更需要实践的检验。随着我国民主法制建设的稳步推进,相信在我们的共同努力下,一定能够把行政复议制度推上一个新的台阶。