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间接占有与占有改定下的所有权变动/庄加园

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 09:00:47  浏览:8493   来源:法律资料网
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           间接占有与占有改定下的所有权变动
               ——兼评《中国人民共和国物权法》第27条


  【摘要】我国《物权法》第27条允许采用占有改定的方式,以替代动产物权变动的“交付”要件。但该条却认为动产物权变动的生效时间完全由占有媒介关系的生效时间所决定,不免混淆了占有改定的形成和约定占有媒介关系的生效。本文通过分析占有改定的形成,来区分占有事实上的意思变动与占有媒介关系的效力。并以动产所有权变动为例,强调出让人占有意思在此过程中的变动,由此得出间接占有的成立在占有改定中的决定性作用。

  【关键词】占有改定;占有意思;间接占有;占有媒介关系

  根据物权公示原则,《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)要求基于法律行为发生的动产物权变动,出让人必须交付标的物(《物权法》第23条),[1]即移转物的直接占有。[2]但若严格贯彻实际交付原则,并不符合当事人需要,甚至妨碍交易便利。[3]由此,通过占有改定的方式,承租人只要与出租人订立借用、租赁等合同,就可在避免无效率地移转直接占有的情况下,同时又使转让物的所有权发生变动。

  因此,有学者认为,在卖出租回或卖出借回等“混合交易”的情况下,占有改定有其适用空间。[4]该观点虽然认识无误,但若将占有改定仅限于“混合交易”,则不免认识略有狭隘。占有改定除了具备便利交易的功能之外,还能发挥所有权功能(使用功能与担保功能)分离的作用,其典型的应用方式为动产的让与担保。[5]另外,占有改定还可采取预先转让的方式(预先的占有改定),以便出让人转让尚未获得的动产。

  在以上场景的占有改定中,何时发生动产所有权变动,对于当事人利益影响重大。因为该时刻直接决定了物权变动当事人及相关利益人对于转让物的权利状态,尤其是在强制执行程序与破产程序中,更是直接影响权利人能否行使《中华人民共和国民事诉讼法》第204条的案外人异议之诉(学理上称为“第三人异议之诉”),以及《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)第38条的取回权。所以,动产所有权变动的时刻在占有改定中具有重大意义。

  根据《物权法》第27条,双方约定出让人继续占有动产,该约定的生效时刻为所有权变动的时间点。不过,该条对于约定内容仅表示为“出让人继续占有该动产”,未免过于简略,使得以下诸多问题无法得到解答:①出让人继续占有该动产究竟使受让人取得何种法律地位?②占有媒介关系对间接占有的成立与延续与有何影响?③作为占有媒介关系得约定生效时间时,如果出让人还未取得转让物,或者已经失去转让物,是否得以移转该物所有权?④占有改定是否必须明示约定,还是也能经由默示发生,或还存在其他发生可能?

  对于以上问题,我国文献与著述论述不多。因此,本文拟整理目前国内已达成一致的理论,并总结实践中的一些案例,对于间接占有、占有媒介关系、占有改定以及相互之间的关系进行系统的论述,以期取得??砖引玉的效果。

  一、出让人、受让人的占有地位:间接占有的成立

  (一)间接占有的立法缺位

  我国《物权法》仅设五个条文(第241—245条)规范占有制度,其中并无关于间接占有的规定。其原因可能在于:曾有学者在《物权法》颁布之前主张,没有必要赋予所有人以间接占有人的地位。既然如此,也无必要区分直接占有和间接占有制度。[6]其依据的理由是,赋予所有人以间接占有人的地位仅仅在于物被第三人侵犯后,占有人不愿或不能主张占有的保护,或者不愿或不能接受被侵夺的占有物时,才可能具有意义。所有人可直接以所有人身份行使请求权。[7]不过,《物权法》既规定了所有物返还请求权(第34条),又规定了占有返还请求权(第245条)。当所有人也是间接占有人时,理应存在这两种请求权的竞合可能性。为何当间接占有人为所有人时,他却不能行使《物权法》第245条的占有返还请求权?这一论据纯以简化占有制度为目的,其适当性尚需加以检讨。缺乏对间接占有制度的相关规定还会导致对他主占有人相关保护制度的缺失。当间接占有人并非所有人时,如果占有物遭受他人侵夺或妨害,所有人此时又不便行使占有保护请求权,[8]此时若不承认间接占有,就剥夺了他主占有人主张占有保护请求权的可能性。

  也有学者否定间接占有制度的立法必要性,却又同时认为“区分直接占有和间接占有,对于全面理解占有的概念,强化对占有的保护,仍然具有一定的意义”。[9]此间矛盾之处,值得注意。况且,我国《物权法》允许动产物权变动采取占有改定、返还请求权让与(指示交付)的方式,无疑佐证了承认间接占有制度的必要性。[10]

  从比较法上来看,对我国《物权法》具有重大影响的《德国民法典》第868条规定了间接占有。因此,当第930条的占有改定替代交付要件,受让人根据所有人和受让人约定的法律关系获得间接占有时,间接占有的适用就可以直接援引《德国民法典》第868条。而间接占有在我国立法处于缺位状态,只有结合民法学说与我国现行相关法律规定,才能予以合理解释。由此,本文将以《物权法》第27条为基础,对占有改定及间接占有的构成要件予以逐一分析。

  (二)“出让人继续占有”与受让人间接占有

  《物权法》的各个草案几乎都规定了“出让人应当将该动产交付给受让人,但双方约定……”的语句。虽然“出让人应当将该动产交付给受让人”的前半段在《物权法》的正式文本中被删除,但《物权法》第27条“出让人继续占有动产”的表述与之前的各个草案相比,并无多少实质差别。[11]

  《物权法》第27条只提到“出让人继续占有动产”,却没有直接规定“受让人取得转让物的间接占有”(《德国民法典》第930条),这一表述与我国台湾地区“民法典”第761条第2款前半段“让与动产物权者,而让与人继续占有动产者”颇为类似。不过,我国台湾地区“民法典”第761条第2款后半段还规定,让与人与受让人之间可以订立契约,使受让人获得间接占有。由此受让人取得转让物的间接占有,方能发生占有改定。尽管在论述占有改定的构成要件时,我国学者也指出受让人必须间接占有标的物,以替代实际交付(《物权法》第23条)。[12]但遗憾的是,《物权法》第27条并未规定如台湾地区“民法典”第761条第2款后半段的内容,也就是说,“受让人获得间接占有”在该条中被遗漏。由此带来的问题是,“出让人继续占有动产”是否等同于“受让人获得间接占有”?

  笔者以为,“出让人继续占有动产”的表述并不等同于出让人获得间接占有。因为“出让人继续占有动产”并未直接体现出让人的占有意思变动,或者受让人取得间接占有的内容。而在所有权变动的时刻,恰恰是出让人的占有意思发生了变更。具体而言,占有改定前,出让人的占有意思为自主占有,即以所有人的意思占有该物;当该物所有权以占有改定的方式移转于受让人时,出让人的占有意思转变为他主占有,即不再以所有人的意思占有该物。此时,出让人他主占有的意思体现为占有媒介意思:行使物的事实管领力,并承认受让人的返还请求权,由此使得受让人获得间接占有。[13]不过,即使出让人继续占有转让物,他的占有意思也未必是为受让人而占有。如果他的占有意思没有发生变动,那么他就延续了自主占有;他也可能为受让人之外的第三人占有该物,此时他虽然是他主占有,但间接占有人并非受让人。所以,《物权法》第27条的文字表达得并不完整,“由出让人继续占有该动产”至少应当补充为“由出让人为受让人继续占有该动产,受让人由此获得间接占有”。

  在目前的情况下,由于受让人获得间接占有在立法中被忽视,我们只能对《物权法》第27条的法律条文“物权自该约定生效时发生变动”予以考察,希望明确受让人是否居于间接占有人的地位。通过《物权法》法律条文的表述不难看出:转让物的所有权在双方当事人约定生效时,就移转于受让人。如此一来,继续占有动产的出让人由于移转所有权于受让人,就不再以自主占有的意思,而是以非所有人的意思,即以他主占有的意思对该物行使管领力。同时,根据双方当事人约定的关系,出让人又承认了受让人的返还请求权,出让人的他主占有意思表现的是:为了受让人占有该物的占有媒介意思。同时,受让人也藉由出让人承认他对转让物所享有的返还请求权,从而间接地支配该物,获得转让物的间接占有。由此可知,尽管《物权法》第27条只提到出让人继续占有动产,但结合该条所反映的动产物权变动,仍可得出出让人占有意思变动的结论。

  根据以上的分析,在占有改定的动产所有权变动中,不仅需要出让人继续占有转让物的事实,而且要具备出让人的占有媒介意思,由此受让人才能取得间接占有。如果间接占有在《物权法》中未被明文规定,又没有在占有改定中被提及,那么只有结合《物权法》第27条法律效果的解释,才能得出受让人在所有权变动后取得间接占有的结论。

  二、占有媒介关系与间接占有

  (一)间接占有的成立

  我国学者通常将间接占有定义为本人并不享有对物的事实管领力,只是基于一定的法律关系,对于直接占有该物之人享有返还请求权,因而对于该物有间接的支配力。[14]由此定义,可以得出间接占有的构成一般需要具备占有媒介关系、他主占有的意思,间接占有人对直接占有人的返还请求权三项要件。[15]其中,出让人的他主占有意思,在“出让人继续占有”的分析中已被讨论,此处不再赘述。

  占有改定中当事人约定的法律关系,藉此使得出让人保持直接占有,受让人取得间接占有,在学理上被称为占有媒介关系。[16]它的内容表现为,占有媒介人通常只是暂时占有转让物;在将来的某个时刻,间接占有人可以行使返还请求权,重新获得该物的直接占有。占有媒介关系不同于引起所有权变动的原因关系,例如买卖、赠与、互易合同,它包括租赁、借用、保管、行纪等合同关系,还涵盖质押等物权法上的法律关系。[17]举凡合同一方负有义务暂时地占有转让物,并在将来的某个时刻须向间接占有人返还该物,都可成立占有媒介关系。所以,占有媒介关系并不限于上述有名合同。

  为使受让人获得间接占有,出让人必须承认受让人的返还请求权,由此今后返还该物,而非永久占有。因此,受让人享有返还请求权是间接占有不可或缺的要件之一。[18]不过,间接占有毕竟是事实关系,而非发生返还请求权的债务关系。即使发生返还请求权的租赁、保管等占有媒介关系无效,受让人仍然可以基于无效之后的清算关系,如所有物返还请求权、不得当利请求权要求出让人返还转让物。[19]由此,占有媒介关系的效力并非间接占有成立的前提要件。

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河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省城市规划条例》的决定(2000年修正)

河北省人大常委会


河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省城市规划条例》的决定 附:修正本
【文  号】
【颁布单位】 河北省人大常委会
【颁布日期】 2000年1月17日
【实施日期】 2000年1月17日



(2000年1月17日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)
河北省第九届人民代表大会第十三次会议,根据国家有关法律、法规和省人民
政府关于《河北省城市规划条例修正案(草案)》的议案,决定对《河北省城市规划
条例》作如下修改:
删除:“第三十六条市、县人民政府城市规划行政主管部门办理规划管理审批手
续,收取规划管理费,用于城市规划管理工作。规划管理费的收取及使用办法,由
省人民政府制定。”同时将第三十六条修改为“省、市、县人民政府履行城市规划职
能所必需的经费开支,由同级财政部门通过预算予以安排。”
本决定自公布之日起施行。
《河北省城市规划条例》根据本决定作相应的修正,重新公布。
附:河北省城市规划条例(修正)
(1991年6月8日河北省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议
通过 根据2000年1月17日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十三次
会议《关于修改<河北省城市规划条例>的决定》修正)
第一章 总 则
第一条 为科学地制定城市规划并保障其顺利实施,实现城市的经济和社会发
展目标,根据《中华人民共和国城市规划法》和有关法律、法规,结合本省实际情
况,制定本条例。
第二条 凡在本省区域内制定和实施城市规划以及在城市规划区进行建设,必
须遵守本条例。
第三条 本条例所称城市,是指国家按行政建制设立的市、镇。
第四条 城市总体规划应当与国家和本省的国土规划、区域规划、江河流域规
划和土地利用总体规划相协调。
第五条 城市规划的制定和实施,必须符合省情、市情,适应经济文化发展水
平;贯彻执行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产
力和人口的合理布局;坚持有利生产、方便生活、繁荣经济、促进科学技术文化教
育事业发展的原则;正确处理城市建设与经济建设、城市建设与环境建设、近期建
设与远景发展的关系。
第六条 城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环
境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾,综合部署。
城市规划确定的城市基础设施和城市综合开发建设项目,应当按照国家基本建
设程序,由省、市、县分级纳入国民经济和社会发展计划及地方固定资产投资计划,
分步实施。
第七条 城市规划实行统一管理。省人民政府城市规划行政主管部门主管全省
的城市规划工作。市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市
规划工作。城市规划行政主管部门的主要职责是:贯彻执行有关城市规划的法律、
法规、规章和方针、政策;负责城市规划的编制和实施管理;负责组织和审查建设
项目的选址;查处城市规划违法案件。
第八条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有对违反城市规划的行
为进行检举和控告的权利。
第二章 城市规划的编制与审批
第九条 城市规划的编制,必须进行调查研究和科学论证,坚持确立城市中心
地位、发挥城市综合功能、布局科学合理的原则。
第十条 城市规划区由城市人民政府在本行政区域内界定。城市规划区界定图
及其附件,纳入城市总体规划文件。
第十一条 城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模,城市
主要建设标准和定额指标,城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署,
城市综合交通体系和河湖、绿地系统,各项专业规划,近期建设规划。
设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,应当包括市或者县的行政区域
的城镇体系规划。
城市详细规划应当包括:规划地段各项建设的具体用地范围,建筑密度和高度、
建筑色调和容积率等控制指标,总平面布置,工程管线综合规划和竖向规划。
大城市、中等城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。
第十二条 编制城市规划必须具备勘察、测量和其他必要的基础资料,进行技
术经济论证。
城市规划的编制工作,必须由具有相应资格的城市规划设计单位承担。
第十三条 城市规划必须坚持合理用地、节约用地的原则。城市规划采用的建
设用地指标,应当在国家规定的幅度内严格控制。
第十四条 编制城市总体规划前,应当先行编制规划纲要。规划纲要由城市总
体规划审批机关或者其委托的城市规划行政主管部门审批。由国务院审批总体规划
的城市,按国家有关规定办理。
城市总体规划编制完成后,由上一级城市规划行政主管部门组织审查。
第十五条 各有关部门单独编制的各类专业规划,必须经城市规划行政主管部
门审查其是否符合城市总体规划。各项专业规划经批准后纳入城市总体规划。
第十六条 编制城市规划必须符合城市环境质量标准,确定保护和改善环境的
目标和任务,注意保护和改善城市生态环境,防止污染和其他公害。
第十七条 编制城市规划必须注意保护文物。城市规划行政主管部门应当会同
文化行政管理部门商定本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,纳入规划。
第十八条 编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流、
排水、排污和治安管理、交通管理、人民防空建设等要求。
第十九条 城市规划实行分级审批:
(一)省会城市和城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总
体规划,由省人民政府审查同意后,报国务院审批。
(二)前项规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,报省人
民政府审批,其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划,报市人民政府审批。
(三)前两项规定以外的其他建制镇的总体规划,报县级人民政府审批。
设市城市人民政府和县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,
须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
设市城市分区规划和城市详细规划由城市人民政府审批。
第二十条 已经批准的城市总体规划,在实施中需要进行局部调整的,经上一
级人民政府城市规划行政主管部门确认后,由城市人民政府审批,报同级人民代表
大会常务委员会和原批准机关备案。
变更城市性质,增加城市人口,扩大用地规模,改变城市经济和城市建设用地
的发展方向,以及城市功能分区和总体布局的重大变更,必须经同级人民代表大会
或者其常务委员会审查同意后,报原批准机关审批。
第二十一条 大城市和中等城市的铁路客站、港口、码头及海岸线利用工程,
大型的广场和公共绿地,市级文化、体育、商业中心,大专院校,象征城市的雕塑、
纪念碑,以及国家和省级文物保护单位等项目的新建、改建详细规划设计方案,经
省城市规划行政主管部门进行技术审查后,报城市人民政府审批。
第三章 城市规划的实施
第二十二条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规
划管理。
城市人民政府根据城市规划实施的需要作出的调整用地决定,任何单位和个人
都必须执行。
第二十三条 编报设计任务书的建设工程项目,必须按下列规定办理选址意见
书:建设项目可行性研究阶段,应当有城市规划行政主管部门参加;建设单位持项
目建议书和批准文件,向城市规划行政主管部门提出选址申请;城市规划行政主管
部门根据城市规划和建设项目的性质、规模发出项目选址建议书,作为项目可行性
研究的必要依据;可行性研究报告完成后,由城市规划行政主管部门进行审查并核
发选址意见书。报请批准的设计任务书,必须附有城市规划行政主管部门的选址意
见书。
第二十四条 任何单位和个人在城市规划区内进行建设,必须持经过批准的建
设工程设计任务书或者其他计划文件及技术资料,到建设项目所在城市的城市规划
行政主管部门登记,填写建设用地规划申请书。经城市规划行政主管部门核定用地
位置和界限,提供规划设计条件,审查初步设计方案,核发建设用地规划许可证。
建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上人民政府土地管
理部门办理申请用地手续。
第二十五条 使用城市规划区内的土地进行临时建设,必须经城市规划行政主
管部门核定用地位置、用地界限、使用期限和建设内容,并取得临时建设用地规划
许可证。在批准临时使用的土地上严禁建设永久性建筑物、构筑物及其他设施。临
时用地使用期满后,必须及时拆除临时建筑物,清理场地,恢复原貌。临时建设和
临时用地的具体管理办法,由省人民政府制定。
第二十六条 任何单位和个人不得擅自改变城市用地的使用性质,不得擅自占
用道路、广场、绿地、地震监测设施、永久性测量标志、高压供电走廊、邮电通信
线路等设施用地、文化体育场地、水利工程和人防工程安全范围区、风景名胜区、
文物古迹保护区以及其他国家禁止占用的土地或者压占地下管线进行建设。
第二十七条 在城市规划区内开发矿产资源,进行挖取砂石、土方和回填坑塘、
河渠等改变地貌的活动,必须服从规划管理,经城市规划行政主管部门同意后,方
可报有关业务主管部门批准。进行上述活动不得破坏城市环境和城市基础设施。
第二十八条 在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线
和其他工程设施,必须向城市规划行政主管部门提交建设工程规划申请书,由城市
规划行政主管部门提出工程项目规划设计要求,审查建设项目设计方案及施工图,
确认符合城市规划要求后,核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建
设工程规划许可证及其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。
第二十九条 建设工程开工前及基础工程和隐蔽工程完成后,应当经城市规划
行政主管部门放线、验线。
第三十条 城市新建居住区、住宅小区,应当按照国家规定的公共建筑定额指
标规划设计,配套建设。市政公用设施应当与住宅建筑同步规划、同步设计、同步
建设。
第三十一条 设市城市和县人民政府所在地镇的国家机关、社会团体和企业事
业单位在城市规划区内新建办公用房和住宅,必须建多层建筑。大城市、中等城市
应当逐步发展高层建筑。新建房屋的间距应当符合各种技术规范的要求。
第三十二条 城市规划区内农村的单位和个人,需要占用集体所有的土地或者
国有土地新建乡镇企业和公共建筑、公用设施以及住房的,应当按照城市规划要求,
统一规划设计,办理建设用地规划许可证后,向土地管理部门办理申请用地手续,
再办理建设工程规划许可证。
第三十三条 城市居住区及城市主导风向的上风向和水源保护区内,严禁建设
污染环境、危害人体健康的建设项目。
前款规定的区域内已建的超标准排放废气、废水、废渣、粉尘、有害气体、放
射性物质以及产生影响人体健康的噪声、振动、强电磁场等污染源的单位,依照有
关环境保护的法律、法规处理。
第三十四条 沿城市道路新建或者改建建筑物、构筑物,必须符合道路规划红
线及城市规划行政主管部门提出的后退红线的要求。
在规划道路的红线范围内,禁止兴建永久性建筑物、构筑物和其他设施。
第三十五条 城市规划区内各类建筑物、构筑物的位置和高度,必须符合国家
有关技术规范所规定的空间环境要求。
第三十六条 省、市、县人民政府履行城市规划职能所必需的经费开支,由同
级财政部门通过预算予以安排。
第三十七条 城市新区的综合开发,必须兼顾经济效益、社会效益和环境效益,
根据城市总体规划的要求,提前编制开发区详细规划,经城市人民政府批准后实施。
编制城市综合开发计划,应当有计划、城市规划、土地管理、环境保护、房管、
人防等有关部门参加。
综合开发区内的房屋建筑、基础设施建设的规划控制原则,由城市规划行政主
管部门按照国家有关技术规范确定。
第三十八条 城市综合开发区和经济技术开发区建设,必须办理建设用地规划
和建设工程规划审批手续。
第三十九条 城市人民政府应当制定鼓励旧区改造的具体规定,对按照城市规
划就地改造的建设项目予以优惠。
第四十条 城市旧区内设施简陋、交通阻塞、污染严重的危房棚户区,应当优
先改造,综合整治。
第四十一条 城市人民政府确定重建、改建的街区或地段,需要拆迁房屋及其
附属物的,依照国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》办理。
第四十二条 城市新区开发和旧区改造,必须保护文物古迹、风景名胜、古树
名木。
国家级和省级历史文化名城保护区内,禁止新建、扩建、改建违背城市规划的
建筑物、构筑物及其他设施。已经建成的,应当由城市人民政府作出具体计划,逐
步拆除。
第四十三条 城市规划行政主管部门有权检查城市规划区内建设工程执行城市
规划的情况,被检查者和有关部门及其工作人员必须予以协助,如实提供情况和资
料,不得以任何理由干涉、拒绝或者阻碍。检查者有责任为被检查者保守技术秘密
和业务秘密。
第四十四条 城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣
工验收。城市规划区内的建设工程,建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规
划行政主管部门报送有关竣工资料。
第四十五条 城市人民政府应当定期检查城市总体规划的实施情况,并向同级
人民代表大会或者其常务委员会和原批准机关报告。
第四章 法律责任
第四十六条 在城市规划区内,未取得建设用地规划许可证或者临时建设用地
规划许可证占用土地的,占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
第四十七条 在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程
规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上人民政府城市规划
行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;
影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县级以上人民政府城市规划行政主管部门
责令限期改正,并处以相当于其土建工程费用总额百分之十以下的罚款。
第四十八条 对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规
定进行建设的单位的有关领导人和直接责任人员,由其所在单位或者上级主管机关
给予行政处分。
第四十九条 阻碍城市规划行政主管部门及其派出的人员依法执行公务,对违
反治安管理的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;
触犯刑律的由司法机关依法追究刑事责任。
第五十条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日
内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议,对复议决定不服的,可以在接
到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日
起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉
又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十一条 城市规划行政主管部门的工作人员必须依法行使职权。对玩忽职
守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;触犯
刑律的由司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第五十二条 未设镇建制的工矿区的居民点、休养区、疗养区,风景旅游区和
工业开发区,由所在市、县依照《中华人民共和国城市规划法》和本条例进行规划
和管理。
第五十三条 省人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第五十四条 本条例自一九九一年七月一日起施行。一九八二年四月十六日公
布的《河北省城市规划条例(试行)》同时废止


关于进一步加强山区公路建设生态保护和水土保持工作的指导意见

交通部


关于进一步加强山区公路建设生态保护和水土保持工作的指导意见

交公路发[2005]441号


各省、自治区交通厅,北京、重庆市交通委员会,天津市市政工程局,上海市市政工程管理局,新疆生产建设兵团交通局:
  近年来,各级交通主管部门和公路建设从业单位认真贯彻国家有关法律、法规,按照科学发展观的要求,在公路建设中认真开展水土保持工作,采取切实措施保护和改善生态环境,认真做好水土保持工作,取得了显著成效。为进一步加强山区公路建设中的生态保护和水土保持工作,促进公路交通事业的可持续发展,提出如下意见,请在工作中贯彻执行。
  一、总体要求
  1.进一步提高对山区公路建设生态保护和水土保持工作重要性的认识。山区公路建设土石方数量大、结构物多、开挖范围广,容易造成植被破坏和水土流失,对生态环境的影响大于平原区的公路建设。做好山区公路建设中的生态保护和水土保持工作,既可使生态环境得到保护,减少地质灾害的发生,又可保护公路设施,有利于行车安全,促进公路交通的可持续发展。
  2.山区公路建设要全面落实“安全、环保、舒适、和谐”的建设理念,按照“预防为主,保护优先,防治结合,综合治理”的原则,牢固树立“不破坏就是最大的保护”的思想,坚持最大限度地保护、最小程度地影响、最强力度地恢复,实现公路建设与环境保护并重,公路项目与自然环境和谐。
  3.各级交通主管部门要积极开展公路建设生态保护和水土保持的宣传工作,营造爱护环境、保护环境、改善环境的良好风气,把保护环境变成全体公路建设者的自觉行动。要加强督导检查,对生态保护、水土保持工作做得好的项目要予以表彰并推广经验,对破坏环境、造成水土流失的项目要通报批评,并依法追究有关单位和人员的责任。
  二、前期工作阶段的要求
  4.山区公路建设项目,应当加强立项阶段的环境保护工作,对国家级自然保护区、环境敏感区可能产生的影响,提前开展相关调研分析,避免由于工作深度不足造成对环境的破坏。
  5.山区公路建设项目工程可行性研究阶段,要深入研究生态环境问题。路线主要控制点和大走廊带选择,应综合考虑地形、地质、水文、生态等因素,处理好与自然保护区、风景名胜区、湿地、饮用水源保护地、地质公园等环境敏感地区的关系,选择好桥隧建设方案,避免产生对环境的负面影响。同时,要充分论证技术标准,合理确定不同路段的设计速度、路基宽度。
  6.山区公路建设项目设计,应把保护沿线自然环境、维护生态平衡、防止水土的流失作为重要因素,在各专业设计中予以考虑和体现。
  在路线方案选择时,应对公路沿线周围环境敏感区域进行深入调查,要多方案比选,充分研究不同路线方案给沿线环境带来的影响,认真落实环境影响评价报告和水土保持方案中提出的生态保护和水土保持的各项要求,合理确定路线方案。
  深化工程设计方案。填高大于20米,挖深大于30米的,原则上采用桥隧方案,减少对环境的影响。在互通式立交规模型式、服务区规模、桥梁方案等方面,也要重视环境因素。
  重视路基防护及排水设计。在保证边坡自然稳定的前提下,尽可能采用植物防护或工程与植物防护相结合的设计方案。边沟等排水设施尺寸、位置、防护应合理设计满足排水功能要求,尽可能采用小、暗、绿的型式。
  取(弃)土场应尽量减少设置数量,并进行专项设计。取(弃)土场应考虑尽量减小对坡面植物、河水流向的影响,有条件的地方,应及时绿化和设置必要的防护设施,恢复植被或覆土造地,防止水土流失。取(弃)土场尽可能布设在公路视线以外。
  对服务区等公路沿线设施,应综合考虑其功能和规模及所处的环境特点,进行科学合理的设计。在地点选择上,尽可能利用废弃地或低产田,或利用取(弃)土场设置,减少土地占用,保护生态环境。
  7.严格执行环境影响评价制度。山区公路建设项目工程可行性研究阶段应进行环境影响评价,编制水土保持方案。
  环境影响评价文件和水土保持方案报告书的编制要遵守《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的有关规定,其审查审批程序按照我部《交通建设项目环境保护管理办法》和水利部与我部联合发布的《公路建设项目水土保持工作规定》(水保[2001]12号)执行。
  国家批准立项的公路建设项目,其环境影响评价文件及水土保持方案报告书由国务院交通主管部门组织预审,各相关部门参加;地方立项的公路建设项目,其环境影响评价文件及水土保持方案报告书由省级交通主管部门组织预审,同级环保、水行政主管部门参加。建设单位根据预审意见,完善相关文件,分别报环保、水行政主管部门批准。
  8.依靠科技进步,积极采用新技术、新工艺、新材料,减少高填深挖,少占用林地或耕地,减少对植被的破坏。
  三、工程实施阶段的要求
  9.工程招标时,应将施工过程中对生态保护和水土保持的具体要求列入招标文件的合同条款和技术规范中。合同段划分要考虑合理调配土石方,减少取(弃)土方数量和临时占地数量。
  10.施工过程中的水土保持工作宜采取分区、分期的防治模式。一般可分为四个区,即主体工程防治区、取土场防治区、弃土场防治区和临时工程防治区,并分两期进行防治,工程建设前期采取综合措施,因地制宜、快速有效地遏制水土流失;工程建设后期以生物措施为主,防止水土流失,改善生态环境。
  11.项目法人要加强对施工过程中的生态保护和水土保持工作的管理。要建立健全建设项目生态保护和水土保持工作制度,组织参建单位和参建人员进行相关知识的学习和培训,落实管理责任。
  12.加强山区公路建设项目环境监理工作。监理单位要将生态保护和水土保持的相关内容纳入施工监理工作之中。根据监理工作要求,制订项目环境监理实施方案,加强对施工过程中生态保护与水土保持工作的动态监控。
  13.施工单位要严格按照国家有关法规和合同要求,做好施工过程中的生态保护和水土保持工作。施工中要尽可能减少对原地面的扰动,减少对地面草木的破坏,需要爆破作业的,应按规定进行控爆设计。雨季填筑路基应随挖、随运、随填、随压,临时用地在工程完成后要及时恢复原状,要完善施工中的临时排水系统,加强施工便道的管理。取(弃)土场必须先挡后弃,严禁在指定的取(弃)土场以外的地方乱挖乱弃。
  14.项目主体工程竣工验收前,应按国家有关规定进行环境保护专项验收。交通主管部门组织竣工验收时,邀请水行政主管部门参加,对水土保持的相关设施一并进行验收。
  四、运营养护阶段的要求
  15.公路管养单位应增强生态保护和水土保持意识,根据《公路法》的规定做好公路用地范围内的水土保持工作。对公路用地范围内生态环境脆弱、地质灾害易发路段,应采取生物、工程等综合措施,做好防护工作。同时,要做好公路用地范围内边坡、荒地的植被防护和沙土流失的治理工作。
  16.管养单位对公路沿线已有的防护设施应进行经常性维护。重点做好边坡挡墙、护坡的巡查工作,对出现破坏、滑移等情况的,应及时修复,保证边坡稳定。对原有防护措施不完备的,应逐步采取放缓边坡、护坡或边坡加固等措施。
  17.管养单位应定期对公路沿线排水沟、截水沟、拦水带、盲沟等排水设施进行疏通和维护,确保排水通畅。
  18.土路肩应采用植草绿化,并加强经常性修剪,保证排水畅通,美化路容路貌。
  19.在路面养护施工中,应大力推广路面再生、快速修补等环保工艺,减少工程废料。
  20.加强公路沿线地质灾害预防工作,对地质灾害易发路段,管养单位要加大巡查力度,对发现的灾害隐患,要采取必要的防范措施,降低灾害损失。
  做好山区公路建设中的生态保护和水土保持工作利在当代,功在长远。各级交通主管部门一定要提高认识,加强组织领导,强化监督检查,落实有关要求,认真做好山区公路建设生态保护和水土保持工作,促进公路交通事业的全面、协调、可持续发展。

中华人民共和国交通部(章)
二○○五年九月二十三日